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Sintesi Audizione al Senato sulla riforma costituzionale 13/5/2014

 

Stefano Ceccanti- professore ordinario di Diritto Pubblico Comparato, Università Roma “La Sapienza”

 

 

  1. Infondatezza e infecondità attuale  del complesso del tiranno, Senato delle autonomie e non delle garanzie

 

 

A me sembra che ci siano due questioni pregiudiziali da sciogliere

 

La prima è: ci siamo liberati del “complesso del tiranno” che ha legittimamente preoccupato i Costituenti soprattutto dalla rottura della primavera del 1947 per l’incertezza sui successivi risultati elettorali in cui ciascuno temeva il 18 aprile dell’altro e che ha inciso particolarmente sul bicameralismo, facendo superare alle sinistre l’opzione monocamerale e ai costituenti dc quella regionalista e corporativa per approdare così a un “garantismo eccessivo..tutti e due per eccesso di paura l’uno dell’altro” (Dossetti)?

Io penso che ci siano tutte le condizioni per ritornare al dibattito più libero precedente a quella rottura, ma evidentemente alcune riserve pregiudiziali di questo tipo esistono ancora nel dibattito pubblico, riserve che però, oltre ad essere a mio avviso non fondate, non ci spiegano come risolvere il nodo aperto dalla riforma del Titolo Quinto, che affliggono la giustizia costituzionale come puntualmente affermato dall’ultima relazione del Presidente Silvestri.

In altri termini il complesso del tiranno, oggi immotivato, in nome della fedeltà alla Costituzione finisce col sacralizzare equilibri ritenuti ab origine molto discutibili dagli stessi Costituenti e con l’impedire di risolvere problemi reali la cui soluzione è fortemente richiesta dalla stessa Corte.

 

La seconda questione è il malinteso del Senato delle garanzie, non compatibile con la nostra forma di governo e con la nostra dimensione di scala. Dalla relazione del Presidente della Corte si ricava l’invito a muoversi verso un Senato delle autonomie, punto di snodo tra i legislatori. L’evocazione del Senato delle garanzie ci porta invece fuori dalla forma parlamentare e dalla dimensione dello Stato nazionale per condurci oltre Oceano, nel Senato americano, sorto in una logica di istituzioni separate tese a limitare il Governo federale, un modello, come ha scritto Sergio Fabbrini, “non pensato per prendere decisioni buone, ma piuttosto per evitare quelle cattive. Un sistema che appare forte, perché forte è l’America, e non già perché esso è strutturato per essere tale.” Caso mai quel modello è suggestivo per l’Unione europea e per un processo federale che coinvolge a fianco del Parlamento il Consiglio europeo, ma dove appunto un livello sovranazionale si aggiunge a quello decisivo degli Stati nazionali che non possono essere indeboliti dalla separazione rigida tra le istituzioni.

Dalle dichiarazioni del Presidente della Corte si comprende anche che, indipendentemente da come si intenda riscrivere il Titolo Quinto, se nelle modalità più radicali del testo del Governo che puntano più sulle funzioni che non sulle materie, opzione che mi convince di più, o in quelle più incrementali proposte da altri che non vorrebbero mettere in discussione la competenza concorrente, gran parte delle sovrapposizioni non sono comunque eliminabili per cui alla fine la vera riforma del titolo Quinto consiste in realtà nel Senato delle Autonomie. Nel tentativo, cioè, di disinflazionare in conflitto istituzionale verso la Corte per puntare alla leale cooperazione in Parlamento.

 

  1. Ipotesi emendative maggiormente in coerenza con gli obiettivi del testo

 

Il ddl del Governo è però del tutto coerente con i suoi obiettivi o, ferma la condivisione di quelli, si possono individuare soluzioni più ragionevoli, di maggiore equilibrio complessivo?

Lo trovo coerente sul procedimento legislativo ed eviterei quindi di peggiorarlo con emendamenti che paralizzerebbero l’indirizzo politico di maggioranza come accadrebbe con ulteriori tipologie di leggi paritarie o a prevalenza rafforzata Camera o con i quorum speculari ipotizzati dall’ordine del giorno Calderoli che richiederebbero su ogni legge alla Camera di superare il quorum di blocco speculare del Senato. Gli elenchi attuali di tipologie sembrano già sufficientemente comprensivi e chiari.

 

E’ possibile formulare alcuni correttivi, di cui mi sembra che 5 siano prioritari

 

1- Se il Senato ha senso come Camera delle autonomie, come luogo di confronto tra legislatori, nell’art. 57 appare anzitutto incongrua la nomina di 21 senatori da parte del Capo dello Stato;

2- Sempre nella stessa logica e nello stesso articolo le esigenze funzionali di per sé richiederebbero la presenza dei soli legislatori regionali o coinvolgendo le Giunte, modello Bundesrat, o anche con scelta di secondo grado dai Consiglio, come nel modello individuato, sempre tenendo conto della popolazione residente con un range di seggi simile a quello tedesco. E’ solo il particolare ruolo ricoperto dai sindaci nella transizione istituzionale aperta dal 1993, non esigenze funzionali, che ne giustifica una presenza con una composizione mista, che però non può giungere ad essere paritaria né con membri di diritto. Anche i sindaci dovrebbero essere espressione della Regione, pertanto eletti dai Cal, organi anch’essi costituzionalmente necessari dopo la riforma del Titolo Quinto. Essendo inevitabile la composizione mista per questa ragione storico-concreta, appare poco praticabile l’ipotesi di elezione diretta anche contestuale (altrimenti anch’essa ragionevole) giacché essa finirebbe con l’essere limitata ad un numero molto ridotto di persone in collegi molto ampi, analogamente alle elezioni europee, con le criticità che ciò comporta, cioè la necessità di ampie risorse mediatiche o economiche;

3- Nell’art. 83 si presenta uno degli aspetti più delicati degli equilibri costituzionali da ripensare, onde evitare che il sistema elettorale selettivo che si adotterà per la Camera, con caratteri necessariamente selettivi ai fini della governabilità, comporti anche l’effetto non voluto di una facile elezione del Presidente della Repubblica da parte della maggioranza pro tempore. L’innalzamento del quorum per l’elezione presidenziale rischierebbe di creare una grave impasse, meglio allargare la base, come in Germania, in modo che nel collegio elettorale i deputati pesino solo per metà. L’altra metà sarebbe costituita dalla somma tra senatori e delegati dei Consigli regionali;

4- Nell’art. 74 appare maturo l’inserimento del potere di rinvio parziale del Presidente della Repubblica;

5- Appare da aggiungere il ricorso preventivo da parte di minoranze parlamentari sia alla Camera sia al Senato, ormai ampiamente riconosciuto nella gran parte delle democrazie europee.

 

 

 

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