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LEZIONE XVI 03.04.2024

Ripasso su forme di governo e sistemi elettorali

 

Ricordo i riferimenti nei Manuali: Amato-Clementi II e III; Frosini Cap. V, in particolare par. 6-8.

Gli articoli dei testi costituzionali citati si ritrovano da qui a destra in basso

https://corsidilaurea.uniroma1.it/it/users/stefanoceccantiuniroma1it

Il primo Manuale propone anzitutto una riflessione storica e inizia dalla monarchia costituzionale pura (su cui torna poi a pag. 44)-

Questa forma non esiste più, ma ci serve perché da essa trae origine la forma di governo presidenziale, che ne rappresenta la versione ‘democratizzata’.

Gli articoli chiave sulla forma di governo Usa sono questi:

 l’articolo 1 affida alla Camera l’accusa sull’impeachment del Presidente e al Senato il giudizio a maggioranza di due terzi;

il 2 l’elezione del Presidente al collegio dei grandi elettori scelti sulla base di regole statali (da dopo la Guerra di Secessione eletti direttamente) e prevede le fattispecie molto elastiche per l’impeachment:

il XXII emendamento del 1951 prevede il tetto di due mandati per il Presidente.

La sua logica di funzionamento è compromissoria, soprattutto in presenza di maggioranze diverse, di ‘governo diviso’ (Manuale Frosini, p. 136)

La monarchia costituzionale pura tende ad evolvere in governo parlamentare, in cui il Governo è “emanazione permanente” del Parlamento, in cui si ha un continuum tar maggioranza e Governo, cosa che si concretizza nella possibilità di sfiduciare l’esecutivo (o tramite apposite mozioni o facendo venire comunque meno la maggioranza).

A seconda delle norme costituzionali e del sistema politico su cui poggia la forma di governo si avrà

o un esito assembleare, veteroparlamentare, parlamentare oligarchico (III Repubblica francese)

 o l’esito neo-parlamentare in caso di sistemi bipartitici o bipolari (Governo di gabinetto, col Governo quale comitato direttivo della maggioranza, di norma di legislatura, legittimato di fatto dal corpo elettorale come si dice a pag. 18, anche perché il potere di scioglimento, di indire elezioni anticipate dal 1834  slitta dal Re al Premier; il i rapporto fiduciario che giuridicamente ha sede in Parlamento, politicamente sorge dal voto degli elettori); a questo esito sono giunte anche la Germania e la Spagna (Manuale Frosini pp. 139-140).

Nota: da qui in poi si indicano gli articoli chiave dei testi costituzionali non perché si pretenda di ricordarli a memoria, ma perché rileggere i testi può aiutare meglio a capire i concetti

Per la Germania (parlamentare con capo dello Stato Repubblicano) gli articoli chiave sono:

l’articolo 63 prevede l’elezione parlamentare del Cancelliere (possibile anche a maggioranza relativa se il capo dello Stato è d’accordo);

il 64 il potere di proporre nomina e revoca dei ministri;

il 67 la sfiducia costruttiva a maggioranza assoluta;

il 68 la questione di fiducia che qualora non sia approvata a maggioranza assoluta apre la strada al possibile scioglimento anticipato (come fatto da Brandt, Kohl e Schroeder);

l’81 che in caso di bocciatura della questione di fiducia consente a certe condizioni consente di approvare leggi saltando il Bundestag e facendo votare il Bundesrat (stato di emergenza legislativa).

Per la Spagna (parlamentare con capo dello Stato monarchico)

l’articolo 99 con l’elezione parlamentare del Presidente del Governo che è proposto come candidato dal Re e dal Presidente della Camera, anche a maggioranza relativa e lo scioglimento automatico se passano due mesi senza esito;

il 100 col potere del PdG di proporre nomina e revoca dei ministri;

il 112 e il 114 la questione di fiducia;

il 113 la sfiducia costruttiva a maggioranza assoluta;

il 115 il potere di scioglimento del PdG a cui il Re è vincolato;

da segnalare anche il 68 dove è costituzionalizzata la formula elettorale.

 

Da notare al Cap. 6 della Costituzione svedese (anch’essa parlamentare monarchica) di poco precedente

che il Re non fa nulla perché il candidato a Primo Ministro è scelto dal Presidente della Camera e lo scioglimento, anche in seguito a sfiducia, è deciso dal Governo; l’elezione del Premier è con quorum negativo della maggioranza assoluta; si guardi alla fine la disposizione transitoria settima che posta tutti i poteri significativi dal Re al Governo.

 Nei sistemi multipolari, però, si possono dare anche casi di Grandi coalizioni permanenti o comunque lunghe per evitare che parti di un Paese in cui siano presenti profonde fratture trovandosi fuori dal Governo si sentano fuori dallo Stato: si tratta delle democrazie consociative di cui si parla a p. 66.

Questo è anche nei fatti il funzionamento della forma di governo direttoriale svizzera, a collaborazione solo iniziale dei poteri e quindi a regime a separazione delle istituzioni; una volta eletto il Governo dal Parlamento in seduta comune non sono più possibili né sfiducia né scioglimento. Nel Governo vengono associati i responsabili di tutti i principali partiti, mentre decisioni a maggioranza vengono prese per via referendaria. Come nella presidenziale la logica è di compromesso, non di una maggioranza che si contrappone a opposizione e minoranze (Manuale Frosini p. 141).

Per la Svizzera  si guardino:

l’art. 175 con l’elezione parlamentare dei sette membri del Consiglio Federale (Direttorio);

il 176 con la turnazione ad annum di un Presidente fra i sette membri.

Con l’esperienza della Quinta Repubblica francese in cui di norma il Presidente della Repubblica eletto direttamente (dal 1962) è il vero capo dell’esecutivo (salvi i casi di coabitazione, di maggioranza parlamentare a lui opposta, ormai improbabili dopo la parificazione dei mandati di Presidente e parlamento a cinque anni nel 2000 a valere dal 2002 e con le elezioni parlamentari poste in sequenza) buona parte degli studiosi ritengono sia nata una quarta forma di governo, semi-presidenziale, caratterizzata  da rapporto fiduciario (come nella parlamentare), dall’elezione diretta (come negli Usa).

Per la Francia (semi-presidenziale a prevalenza del Presidente)

gli articoli 6 e 7 prevedono l’elezione diretta del Presidente con formula majority;

l’8 la nomina del Primo Ministro e la sua proposta per nomina e revoca dei Ministri;

il 9 il potere di presiedere il Cdm;

l’11 il potere referendario su proposta del Governo;

il 12 il potere di scioglimento;

il 19 gli atti esenti da controfirma ministeriale tra cui nomina e scioglimento;

il 49 il rapporto fiduciario, senza obbligo di fiducia iniziale.

Qui si aprono però una serie di dilemmi a cui gli studiosi danno risposte diverse (si veda il Manuale Frosini alle pp. 137-138) :

Essa, che è una variante democratizzata dell’orleanismo (quell’equilibrio che prima in forma monarchica dal 1830 e poi con repubblicana nelle leggi costituzionali del 1875 vedeva in sostanza in equilibrio la dipendenza del Governo dai due pilastri del capo dello Stato e del Parlamento) è una variante della forma parlamentare, visto che comunque il Governo dipende dalla maggioranza parlamentare oppure è una quarta forma a se stante perché il vertice dell’indirizzo politico è di norma il Presidente? Personalmente ritengo preferibile la seconda alternativa;

se esiste una forma semipresidenziale quali sono i casi che vi rientrano? Bastano solo elezione diretta e rapporto fiduciario o occorre anche qualche potere particolarmente incisivo come lo scioglimento discrezionale del Parlamento? Anche qui ritengo preferibile la seconda alternativa;

una volta stabilito chi vi rientra sulla base di queste caratteristiche giuridiche, va detto che solo in Francia, a causa dell’imprinting costituzionale, il Presidente è il vertice dell’indirizzo politico, mentre negli altri Paesi prevalgono i Primi Ministri. Meglio quindi distinguere dentro quella quarta categoria due sottotipi a seconda che prevalga il Presidente o il Primo Ministro, che dipendono dalla diversità di sistemi politici, da dove si candidano i leaders, non tanto dagli articoli della Costituzione.

Per il Portogallo (semipresidenziale a prevalenza del Primo Ministro)

Gli articoli 121 e 126 prevedono l’elezione del Presidente con formula majority;

il 140 prevede la controfirma solo per pochi atti, non per nomina e scioglimento;

il 172 sul potere di scioglimento;

il 187 sulla nomina del Governo tenendo conto dei risultati elettorali;

il 192 sull’approvazione del programma di governo con quorum negativo della maggioranza assoluta;

il 193 con la questione di fiducia;

il 194 sulla sfiducia;

il 195.2 sulla revoca del Primo Ministro per assicurare il regolare funzionamento delle istituzioni (potere che formalmente non ci sarebbe in Francia)

nonché il 149 che costituzionalizza la formula elettorale.

 

 

 

Per i sistemi elettorali richiamo al Manuale: Frosini Cap. V, in particolare par. 6-8

Segnalo anzitutto che nella parte dei materiali didattici del sito, sulla destra,

https://corsidilaurea.uniroma1.it/it/users/stefanoceccantiuniroma1it

avete nell’ordine le schede elettorali di Regno Unito (deputati e sindaci), Usa (election day) , Germania (deputati), Francia (Presidenziali e deputati), Spagna (deputati).

 Le formule si dividono staticamente in:

maggioritarie (di solito associate a collegi uninominali come per deputati e senatori Usa e deputati del Regno Unito, eccezione grandi elettori Usa che è caso di formula maggioritaria plurinominale);

proporzionali (di solito con collegi plurinominali, eccezioni vecchio Senato Italia pre 1993 dove in realtà si trattava di un sistema proporzionale a preferenza bloccata).

A loro volta le maggioritarie si dividono in plurality (maggioranza relativa, di solito a turno unico, ma anche con doppi turni aperti a più di 2 candidati come per l’Assemblea nazionale francese dove può accedere chi abbia avuto al primo turno il 12,5% calcolato sugli aventi diritto) e majority (con maggioranza assoluta, di solito con turno doppio chiuso ai primi due, ma si può ottenere anche con un doppio voto in unico turno con una sorta di ballottaggio preventivo come per i sindaci inglesi, sistema detto di “voto supplementare”.

Le proporzionali si dividono in metodi del quoziente (più proporzionali) e del divisore (meno proporzionali, il più famoso è quello d’Hondt). Più è ampia la circoscrizione in cui si assegnano i seggi, intesa nel senso di numero più grande di seggi da assegnare, più c’è proporzionalità.

Negli ultimi anni è cresciuta in generale la tendenza verso formule cosiddette miste: una categoria eterogenea che andrebbe forse più correttamente suddivisa in formule a prevalenza maggioritaria (ad esempio le leggi elettorali italiane per Comuni e Regioni che pur basate su un impianto proporzionale danno una maggioranza garantita al Sindaco e al Presidente della Regione) e a prevalenza proporzionale (es. le leggi elettorali di Camera e Senato in Italia dove la parte maggioritaria in collegi uninominali copre circa i tre ottavi dei seggi).

In quest’ultimo caso il fatto che il risultato elettorale sia o meno decisivo con una legittimazione diretta degli esecutivi non è a priori scontato, dipende dalla distribuzione dei voti: se c’è uno schieramento largamente prevalente (2022) ciò accade, se invece c’è un certo equilibrio tra più schieramenti nelle vittorie uninominali ciò non accade (2018).

Nel caso italiano, di solito, l’alternativa ai Governi di legittimazione diretta è costituita in modo originale da un ruolo particolarmente attivo del Capo dello Stato che ha fatto parlare di forma di governo parlamentare “a correttivo presidenziale” (Lauvaux-Le Divellec).

Andiamo quindi ad esaminare le formule una per una nelle grandi democrazie per le Camere elettive dotate di rapporto fiduciario:

Regno Unito: uninominale maggioritario a turno unico formula plurality che è strutturato, combinandosi con un sistema sostanzialmente bipartitico, per tendere a produrre di norma una maggioranza monopartitica.

Francia: sistema uninominale maggioritario a doppio turno, acronimo SUMADT (sbarramento del 12,5% sugli aventi diritto al voto tra un turno e l’altro) con formula majority al primo turno e plurality al secondo; il suo rendimento, che porta a una bipolarizzazione nazionale, è in realtà dovuto all’effetto combinato con le Presidenziali che a partire dalle riforme del 2000 (quinquennato presidenziale, inversione del calendario elettorale) e, quindi, dal turno elettorale 2002, le precedono di poche settimane. Per le Presidenziali il sistema è majority perché il secondo turno è limitato a due candidati.

Germania: proporzionale integrale (non è una formula mista) con sbarramento del 5%  Il voto su lista bloccata stabilisce QUANTI seggi spettano ai partiti, quello nei collegi QUALI sono di norma i primi degli eletti di ciascun partito. Chi vince il collegio entra di norma alla Camera, ma un complesso sistema fa sì che comunque il risultato in seggi sia proporzionale ai voti. Il numero relativamente basso dei partiti dovuta anche all’articolo 21 della Costituzione che in origine proibiva rigidamente i partiti antisistema consentiva agevolmente la legittimazione diretta dei Governi con maggioranze a due o di centrodestra (Cdu-liberali) o di centrosinistra (Spd-Verdi). L’arrivo in Parlamento di due forze ritenute sinora non coalizzabili a livello nazionale (Afd a destra, Linke a sinistra) ha complicato il quadro portando prima a Grandi coalizioni tra i primi due partiti e ora a un Governo a tre (Spd, Verdi, Liberali) in cui comunque la carica di Cancelliere è assegnata al candidato indicato prima del voto dal partito più grande. Aumentando il numero dei partiti l’incrocio dei risultati faceva lievitare il numero dei seggi perché si partiva da un numero fisso di seggi (598), si assegnavano mandati in eccesso  per far entrare tutti quelli che avevano vinto un collegio anche se erano più di quanti spettassero in termini proporzionali al partito (mandati in eccesso) e poi per riportare alla proporzionalità si aggiungevano mandati compensativi per gli altri. Nel marzo 2023 si è allora fatta una riforma che ha tolto i mandati in eccesso (quindi non tutti i vincenti negli uninominali entrano) e di conseguenza anche i mandati in esubero fissando il tetto dei deputati a 630 e riducendo i collegi uninominali a 280 (44 per cento).

Spagna: proporzionale in piccole circoscrizioni con formula D’Hondt senza recupero dei resti con sbarramento esplicito del 3% a livello circoscrizionale ma implicito di norma molto più alto che premia i partiti nazionali più grandi, punisce i partiti nazionali piccoli finché restano a livelli non superiori al 5-6% e rappresenta fedelmente i partiti regionalisti (PANE- partidos de ambito no estatal, per opposizione ai PAES, partidos de ambito estatal). In origine i PAES rilevanti erano Pp e Psoe e si avevano Governi monopartitici dell’uno o dell’altro, di maggioranza assoluta dei seggi (che conseguivano con poco più del 40% circa dei voti e qualche punto di distacco dal secondo partito) o di maggioranza relativa, con appoggi esterni dei PANE. Ora il sistema si è complicato per l’affermazione a sinistra prima di Podemos, poi di Sumar, nonché di Vox a destra e per la prima volta si è reso necessario un Governo a due Psoe-Podemos, quindi Psoe-Sumar, peraltro di maggioranza relativa. Se vi ricordate è una formula simile a quella portoghese che abbiamo già studiato.

Per ciò che concerne l’Italia il post 1993 ha segnato il passaggio a sistemi elettorali misti a prevalenza maggioritaria a livello comunale e regionali abbinati coerentemente a forme di governo neo-parlamentari; a livello nazionale in ultimo (dal 2018) un sistema misto a prevalenza proporzionale con esiti incerti e invarianza di una forma di governo poco razionalizzata. Si è quindi avuta a livello nazionale un’alternanza tra Governi dotati di legittimazione diretta e di Governi imperniati sul “correttivo presidenziale”.

Pertanto è aperto da anni un dibattito con cinque posizioni prevalenti, che segnalo a partire dalla più distante dallo status quo: a) adozione di un sistema semi-presidenziale alla francese; b) adozione di un sistema a premierato elettivo analogo a quello adottato in Comuni e Regioni; c) premierato elettivo analogo al precedente ma con alcune eccezioni in cui un secondo premier non eletto direttamente ma appartenente alla stessa maggioranza possa subentrare al primo (è il testo del Governo in discussione al Senato); d) adozione di un sistema a premierato non elettivo che legittimi direttamente un Premier tramite il voto a una maggioranza ma meno rigido, meno automatico di quello previsto per Comuni e Regioni ed anche di quello del Governo; e) mantenimento dello status quo.

 

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