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Lezione XX 16.04.24

I Parlamenti

Dopo l’introduzione generale di ieri, vi propongo qui una sintesi ragionata organica del Capitolo del Manuale, che oralmente sintetizzerò

 

Il Capitolo del Manuale ci parla anzitutto dell’etimologia delle origini dei Parlamenti a partire dal verbo ‘parlare’.
Ne descrive poi le caratteristiche di fondo perché oggi si possa parlare effettivamente di assemblee parlamentari (p. 154): autonomia rispetto al Governo, autonomia organizzativa, finanziaria, strumentale.
Col termine si indica sia un luogo fisico sia una funzione: vi si riuniscono rappresentanti eletti con tempi prevedibili, con diritti e prerogative riconosciuti per assumere decisioni vincolanti di portata generale.
I Parlamenti si affermano come limite al potere dei sovrani assoluti, come spazio di libertà, come conquista dei diritti politici a partire dal principio no taxation without representation (p. 155).
Le fonti che regolano i Parlamenti sono scritte e non scritte. Tra le prime prevale la Costituzione che inquadra le assemblee stabilendo le prerogative dei componenti e le funzioni delle assemblee stesse. Le Costituzioni rinviano poi ad una fonte particolare, i Regolamenti delle Camere che esse stesse approvano, la disciplina concreta, la cui importanza va al di là del nome che sembrerebbe erroneamente far pensare a una fonte secondaria.

Tra le prerogative e immunità spicca anzitutto, per prima, l’insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle proprie funzioni, presente già nel Bill of Rights inglese del 1689. Qui si pongono oggi problemi inediti: buona parte dell’attività del parlamentare si svolge fuori alle Aule: va tutelata tutta? Quale equilibrio coi diritti di non parlamentari criticati dagli eletti?
Vi è poi, per seconda, l’inviolabilità del parlamentare, che di norma è rimovibile solo con l’autorizzazione della Camera di appartenenza. In Italia, ma non altrove, è stata molto limitata dal 1993, ridotta solo ai casi di arresto non in flagranza di reato, mentre altrove è rimasta l’autorizzazione a procedere anche per processare gli eletti.

Vi è quindi per terzo il divieto di mandato imperativo, garanzia tradizionale d’indipendenza che risale alla Rivoluzione francese. Come mantenere questa garanzia senza avallare le forme più varie di trasformismo? Se il mandato fosse imperativo le dirigenze di partito potrebbero sostituire gli eletti, che così dipenderebbero da loro ma non dagli elettori. Se però non ci sono dei disincentivi al trasformismo individuale, ad esempio agli spostamenti tra un gruppo ed un altro, l’autonomia rispetto alle dirigenze diventa anche irresponsabilità verso gli elettori. Ci possono essere delle deroghe al divieto di mandato imperativo in seconde Camere di Stato federale come il Bundesrat tedesco, dove si vuole che i rappresentanti siano espressione dei Governi federali e non di singoli elettori (p. 157).

Questi tre elementi di indipendenza sono rafforzati anche da un’indennità parlamentare, che garantisce in particolare da possibili dipendenze verso gruppi di pressione.

Per ciò che concerne la struttura dei Parlamenti viene in rilievo per prima la scelta tra monocameralismo e bicameralismo. Il primo è tipico soprattutto di Stati piccoli e che non hanno particolari esigenze rispetto al tipo di Stato. I secondi possono poi scegliere tra sistemi paritari (oggi recessivi, nelle democrazie consolidate, praticato soprattutto in Italia) e asimmetrici (nettamente prevalenti. In questi ultimi solo la prima Camera ha l’esclusiva del rapporto fiduciario, prevale nel voto finale sulle leggi ordinarie, mentre di norma un equilibrio paritario rimane sulla revisione costituzionale e la seconda Camera rappresenta gli enti territoriali, ossia o gli esecutivi come in Germania o i legislativi come in Austria).
Il Manuale inserisce poi una terza categoria di sistemi misti che presentano altre diversità di rappresentanza come gli Usa che abbiamo già affrontato in parte parlando dei sistemi elettorali; c’è un certo equilibrio specie nella funzione legislativa e un ruolo specializzato del Senato in particolare sulle nomine dei giudici della Corte Suprema di proposta presidenziale. Per ciò che concerne la Camera dei Lords essa ha oggi una complessa composizione mista, in prevalenza di membri vitalizi nominati dalla Corona; sulle funzioni il modello è quello asimmetrico a prevalenza della Camera dei Comuni, Una soluzione analoga è adottata dal Canada.

Il paragrafo relativo all’organizzazione interna dei Parlamenti distingue anzitutto i lavori di Aula, in plenaria, luogo essenziale di parola per capire le differenze esistenti anzitutto tra gruppi di maggioranza e di opposizione, e quelli di Commissione, luogo privilegiato soprattutto per redazione di testi e di eventuali accordi (p. 160).
Sull’Aula si insiste in particolare sul ruolo del Presidente di Assemblea che, tra l’altro, si pronuncia sull’ammissibilità degli emendamenti e sulle modalità di voto. Il suo ruolo è particolarmente pronunciato nel Regolamento della Camera italiana, specie sulla programmazione dei lavori, compito che al Senato è affidato alla maggioranza e in altri ordinamenti soprattutto al Governo, con bilanciamento per la programmazione alternativa dei gruppi di opposizione (a cominciare dal Regno Unito).
Si distinguono poi i casi in cui il Presidente abbia un ruolo di garanzia dell’intero Parlamento (scelta prevalente nelle democrazie parlamentari) da quello di un Presidente coinvolto a pieno titolo nell’indirizzo di maggioranza (Presidente della Camera Usa, in caso di coincidenza di orientamento col Presidente; Presidente del Senato Usa) o, comunque, politico in senso opposto (Presidente della Camera Usa in caso di orientamento opposto al Presidente) (p. 161). La Presidenza del Senato Usa è affidata al Vice-Presidente federale e ha il significato di un ruolo di equilibrio tra gli Stati.
A integrazione del Manuale va però segnalato che i poteri marcati e anomali del Presidente ella Camera in Italia sulla programmazione dei lavori dalla fine degli anni ’90 hanno portato a considerarlo come uno degli elementi chiave delle maggioranze parlamentari, problematizzando la distinzione del Manuale.
I parlamentari sono di norma associati in gruppi politici (p. 162), i veri soggetti collettivi ordinatori dei lavori, che tendono a corrispondere ai partiti che si sono presentati alle elezioni. I requisiti per la formazione dei medesimi sono numerici (con varie possibili soglie) e/o politici (ad esempio con riferimento a liste elettorali). Gli indipendenti possono essere raccolti in tutto o in parte in un Gruppo Misto che però non è presente ovunque (in tal caso l’indipendente acquisisce lo status di parlamentare non iscritto). Nel Bundesrat tedesco i gruppi sono costituiti sulla base del Land di appartenenza e votano in modo collettivo.
Di norma i gruppi sono caratterizzati da un grado forte di disciplina di voto nelle forme di governo con rapporto fiduciario e la rottura della disciplina può far incorrere in sanzioni; tradizionalmente più fluidi erano i partiti nordamericani, che del resto operano su una dimensione di scala più ampia degli stati nazionali dell’Unione europea, comparabile in realtà a quella del Parlamento europeo. Negli ultimi anni, tuttavia, si nota una crescita di omogeneità nei partiti Usa, il che però comporta problemi in quella forma di governo che si basa sui una logica di compromesso tra istituzioni diverse.
I gruppi parlamentari propriamente detti vanno distinti dagli intergruppi (p. 164), per lo più informali, che si vengono a creare per comunanza di interessi e/o di valori; la loro eventuale regolamentazione (come nel Regno Unito) è connessa a quella delle lobbies.
Quanto alle Commissioni esse possono essere permanenti (di solito modellate sulle strutture ministeriali con cui interagiscono) e hanno di norma un ruolo decisivo nel procedimento legislativo, predisponendo testi per l’Aula, in particolare emendando i testi provenienti del Governo; possono essere speciali, ossia costituite ad hoc per affrontare per un periodo determinato una particolare questione; di inchiesta, con poteri equivalenti all’autorità giudiziaria anche in taluni ordinamenti come la Germania su richiesta di una minoranza parlamentare (p. 165).

Il paragrafo 5 insiste in particolare sul ruolo dell’Opposizione parlamentare dal momento che, al di là della sua eventuale formalizzazione, la vera separazione dei poteri nelle forme di governo con rapporto fiduciario non è più data dalla separazione tra istituzioni, tra Governo e Parlamento, ma tra il continuum maggioranza-Governo (nella gran parte di esperienze con legittimazione diretta degli esecutivi in realtà corpo elettorale-maggioranza-Governo, in Francia anche col Presidente della Repubblica) e l’Opposizione. Di solito, soprattutto negli ordinamenti derivati da quello del Regno Unito, il termine Opposizione è indicato al singolare, identificando il primo partito che non esprime la fiducia al Governo ed è distinto dalle ulteriori minoranze (p. 166), godendo di particolari prerogative, nel Regno Unito fin dal 1937 (p. 167). Funzione dell’Opposizione è esprimere un controllo alternativo a quello di cui dispone la maggioranza rispetto al Governo, al fine di una vittoria nelle successive elezioni. Si concretizza in strumenti quali il Prime Minister’s question time e gli Opposition days.
Anche laddove il riconoscimento avvenga di fatto o sia comunque meno marcato esistono alcuni strumenti che, sia pur previsti in astratto per minoranze del Parlamento (che possono anche essere trasversali o minoranze interne alla maggioranza) sono però di norma usati dai gruppi che non votano la fiducia al Governo, come il ricorso preventivo di costituzionalità in Francia.
Il paragrafo 6 riassume quindi le funzioni dei Parlamenti secondo quanto individuato sin dall’esperienza del Regno Unito (p. 168): elettiva del Governo (che però in larga parte delle esperienze è risolta dal corpo elettorale con una legittimazione diretta) e di altre autorità, come in vari ordinamenti i giudici costituzionali; legislativa (anche se a causa del continuum il monopolio dell’iniziativa legislativa efficace è del Governo, il Parlamento ritrova un ruolo nell’ emendare, sia pure con vari limiti); pedagogica (verso gli elettori); espressiva (delle opinioni degli elettori), informativa (verso gli elettori).
Presenta alla fine una schematizzazione più semplice ed oggi più frequente: legislativa, di indirizzo e controllo (che assorbe quella elettiva e la gran parte di quella espressiva); dialogo con la società civile (che assorbe quelle pedagogica e informativa) (p. 169).


Ovviamente un singolo atto può anche rientrare in più tipologie: approvando una legge oltre a fare legislazione si fa anche indirizzo e anche dialogo.

 

Il paragrafo 7 è dedicato alla funzione parlamentare più nota, quella legislativa. In origine il potere di votare la legge era lo strumento per limitare il potere assoluto dei monarchi. In seguito, con la fine del parlamentarismo dualista classico, lo schema cambia: la funzione legislativa resta più importante per il Parlamento della forma presidenziale USA, mentre in quella monista a primato del Gabinetto essa si sposta in gran parte sul Governo.

La funzione è regolata in parte dalla Costituzione e in parte dai Regolamenti e si compone di tre fasi principali.

La prima (p. 170) è quella dell’iniziativa, i cui titolari sono di norma soprattutto i parlamentari (singoli e/o associati), i Governi (che nelle forme con rapporto fiduciario tendono ad avere il monopolio di quella efficace mentre i parlamentari si ritagliano un ruolo nella successiva fase emendativa); in alcuni casi anche una parte minima – fissa o percentuale – del corpo elettorale. La preminenza del Governo si rivela in alcuni limiti posti a leggi o emendamenti di spesa e nella formalizzazione delle principali iniziative del periodo in strumenti quali il Discorso della Corona inglese (in realtà scritto dal Primo Ministro).

La seconda (p. 171) è quella dell’istruttoria che diverge molto da un ordinamento all’altro. In quelli anglosassoni sono previsti tre momenti o letture (presentazione; discussione direttamente in Assemblea con votazione per il passaggio all’esame e in caso positivo esame in Commissione che sfocia nel report stage, ossia un testo con annessa relazione; esame finale dell’Aula ma con quest’ultimo siamo già nella successiva terza fase). Nella fase istruttoria in molti ordinamenti sono disposte hearings, ossia udienze legislative per acquisire vari elementi conoscitivi, anche e soprattutto da realtà esterne (come ad esempio le lobbies).

La terza (p. 173) è quella approvativa: nelle forme parlamentari e semi-presidenziali bicamerali, lo schema, escluse poche leggi tra cui quelle costituzionali, è ricalcato su quello dei Parliament Acts britannici del 1911 e del 1949: dopo un certo periodo il voto della prima Camera prevale su quello contrario della seconda.

Con la terza sul momento si conclude il lavoro interno al Parlamento e il testo passa di solito al Capo dello Stato, che può disporre di poteri variabili rispetto ad esso, per eredità dell’antica sanzione regia (che era considerata alla pari del voto delle due Camere): si può andare da un potere di rinvio superabile con la medesima maggioranza (Italia) ad un potere di veto superabile a due terzi di entrambe le Camere (Usa).

Il paragrafo 8 si occupa della funzione di controllo e di indirizzo. Il controllo si concretizza (p. 174) in interrogazioni (atti in cui si chiedono soprattutto informazioni, che nel Regno Unito assume particolare rilevanza sotto forma di question time, ossia di domande a risposta immediata e diretta; il più importante è il Premier question time a scadenza settimanale), interpellanze (atti in cui si esprimono soprattutto giudizi), indagini conoscitive (per acquisire informazioni al di fuori del lavoro legislativo, per quello ci sono le già citate hearings o audizioni), commissioni di inchiesta.

A metà strada tra controllo e indirizzo si pone il parere di avviso e consenso del Senato americano su trattati internazionali (maggioranza di due terzi) e sulle nomine dei giudici della Corte suprema e di altri funzionari federali (p. 176).

L’indirizzo (ivi) si concretizza in mozioni (ove sia presente il rapporto di fiducia per confermarlo, precisarlo, rettificarlo), risoluzioni (prese di posizione a prescindere dal rapporto fiduciario), ordini del giorno (testi presentati da singoli parlamentari, soprattutto nel corso del procedimento legislativo, per sollecitare una posizione di merito del Governo, da non confondere con l’ordine del giorno generale di una Camera, che raccoglie i punti in esame nella seduta).

Ovviamente nelle forme con rapporto fiduciario il senso degli strumenti usati cambia di norma a seconda che siano usati da parlamentari della maggioranza che li usano per sostenere il Governo, al limite per aggiornarne la traiettoria, o da parlamentari di gruppi di opposizione che mirano a mettere in difficoltà il Governo, esponendo indirizzi alternativi, controllando in nome di priorità alternative da far valere in raccordo col corpo elettorale per cambiare i rapporti di forza tra i cittadini.

La funzione dialogante è trattata dal par. 9: si concretizza in petizioni popolari (p. 177), in forme di regolamentazione dell’attività di lobbying che viene sempre più riconosciuta come fisiologica, anche se alcuni Paesi tra cui l’Italia appaiono ancora arretrati nel far venire alla luce ciò che avviene comunque di fatto (p. 179).

 

 

 

 

 

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