25 e 27 settembre
Lezioni 1 e 2 Corso di diritto costituzionale italiano e comparato A-L
Qui il link al complessivo programma di esame
Temi: 1- rapporto fiduciario; 2- gruppi parlamentari
Riferimenti: il rapporto fiduciario è trattato dal Manuale Mannino-Curreri cap. VIII; dal Gianniti-Lupo paragrafo 4 del Cap. VIII); il ruolo dei gruppi dal Manuale MC paragrafi da 3.1 a 3.4 del Cap. 3; dal GL nel paragrafo 5 del capitolo V.
La prima lezione avrà ovviamente anzitutto un carattere introduttivo organizzativo
Il corso, essendo al terzo anno, può e deve avere un carattere fortemente interattivo.
Le lezioni in Aula saranno pertanto favorite da una libera suddivisione degli studenti in gruppi parlamentari.
A tal fine occorrerà che mi vengano indicati nella prima lezione due responsabili per ognuno dei seguenti gruppi, a cui poi gli altri faranno ricevimento. Segnalo qui le attuali conformazioni dei gruppi:
https://www.camera.it/leg19/46
https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/Gruppi/Grp.html
Area di maggioranza
- Fdi; 2 Lega; 3 Fi; 4 Noi moderati
Area delle opposizioni
- Pd; 2 M5s; 3 Italia Viva; 4 Azione; 5. Avs; 6 Più Europa
E’ poi opportuno che si costituisca un ufficio stampa parlamentare, meglio se composto da persone che hanno già esperienza giornalistica. L’ufficio stampa aprirà un account twitter del corso, uno instagram e in collaborazione con me farà tweet e post; ove opportuno scriverà poi una breve sintesi della lezione. Altre proposte ben accette.
Dal momento che l’inizio delle lezioni coinciderà col dibattito di investitura del Governo spagnolo, i cui elementi informativi sono qui
https://www.congreso.es/es/notas-de-prensa?_notasprensa_mvcPath=detalle&_notasprensa_notaId=45691
i vari gruppi seguiranno i loro omologhi, la cui conformazione è la seguente
https://www.congreso.es/es/grupos/composicion-en-la-legislatura
detto in altri termini
Fi e Noi Moderati seguiranno il Pp nonché il candidato Presidente del Governo
Pd il Psoe
Fdi Vox
Avs Sumar, Erc e Bildu (da coinvolgere anche i colleghi del M5s che non hanno al momento un corrispondente, pur se in trattativa coi Verdi)
Azione, Italia Viva e Più Europa Pnv
Lega Junts (anche se la corrispondenza è imperfetta)
Concretamente questo significa che orientativamente in una lezione successiva ognuno farà un breve intervento per spiegare la posizione del suo gruppo.
Torniamo quindi al tema 1, il rapporto fiduciario, con una breve sintesi.
Andando molto in sintesi i passaggi fondamentali del Capitolo VIII del Manuale MC configura il rapporto fiduciario come strumento di garanzia costituzionale del principio democratico perché esso consente la rimozione di un Governo che non abbia il consenso della maggioranza delle Camere, a partire dall’eventuale bocciatura nella fiducia iniziale, oltre che nella bocciatura di una questione di fiducia e/o nell’approvazione di una mozione di sfiducia.
La fiducia iniziale è normata nell’art. 94 secondo le precisazioni di pag. 267: presentazione entro dieci giorni, è approvata con mozione scarna firmata dai capigruppo di maggioranza, è un’entità unitaria (niente emendamenti, odg e voti per parti separate). Il voto è per appello nominale a maggioranza semplice (cosa che consente la formazione di governi di minoranza, ovvero di maggioranza relativa e segna la demarcazione tra maggioranza e opposizione (p. 269).
I Governi di minoranza sarebbero maggiormente protetti, però, se si prevedesse per la mozione di sfiducia la soglia più esigente della maggioranza assoluta e non anche per essa quella relativa. In ogni caso non si danno sino ad oggi Governi caduti per approvazione di mozione di sfiducia, se essa dovesse sembrare in grado di essere approvata con tutta probabilità il Governo si dimetterebbe prima (Berlusconi 1, 1994). Le crisi tendono ad essere extra-parlamentari, anche se per trasparenza da vari anni si preferisce parlamentarizzarle con dibattito. E’ lo schema seguito per il Governo Draghi (luglio 2022) che al Senato vide approvare la fiducia, anche se con l’astensione in Aula del M5s e l’assenza di Fi e Lega e che, a quel punto, essendosi comunque ridotta la base dei consensi, si dimise poi alla Camera.
Importante la ricostruzione sulla questione di fiducia, non presente in Cost., ma ammessa prima per via di prassi e poi riconosciuta con qualche limite nei Regolamenti in sostanza sui cd interna corporis (pp. 173/174). Le sue caratteristiche sono priorità indivisibilità e inemendabilità. Alla Camera non precludono i cosiddetti odg, a differenza del Senato (p. 179).
Pe evitare atti parlamentari anomali da votare a scrutinio segreto contro singoli ministri fu ammessa la mozione individuale votata a voto palese (pp. 283/286), prima in via di prassi e poi anche regolamentare alla Camera. Unico caso quello Mancuso nel 1995, ritenuto costituzionale dalla Corte con la sentenza 7/1996, quando di fatto fu utilizzato come un surrogato del potere di revoca.
Alcune questioni, presenti nel MC sono puntualizzate con alcuni riquadri nell’altro Manuale GL: la pratica elusione dell’odg Perassi alla Costituente (p. 261), l’approvazione in Cdm della questione di fiducia (p. 270), l’uso abnorme della qdf sui maxiemendamenti (pp. 273-274).
Passiamo quindi al tema 2, i gruppi parlamentari. Attenzione: questa parte ha subito vari cambiamenti nei Regolamenti, per dubbi andate ai testi:
https://www.camera.it/leg19/437?conoscerelacamera=237
https://www.senato.it/istituzione/il-regolamento-del-senato
I gruppi sono soggetti necessari al funzionamento delle Camere e tendenzialmente rispecchiano il pluralismo politico come uscito dalle elezioni, la Costituzione negli articoli 72.3 e 82.2 li usa infatti come parametro nella formazione delle Commissioni (p. 72 Manuale MC). Sono ampiamente normati nei Regolamenti. Alla Camera è presente un requisito numerico di 14 deputati che scatterà dalla prossima legislatura come conseguenza della riduzione dei parlamentari secondo quanto deciso nel Novembre 2022, per ora vale ancora il limite di 20 di cui parla il Manuale; sono però possibili deroghe da parte dell’Ufficio di Presidenza), al Senato dove ora il limite è già sceso a 6 (il Manuale dice ancora 10, ma alla fine della scorsa legislatura si è deciso di abbassarlo a partire da questa) sono presenti anche requisiti politici di tendenziale corrispondenza alle liste elettorali, con l’obiettivo di disincentivare la nascita di nuovi gruppi in corso di legislatura, che però nella prassi fa fatica ad imporsi (p. 72). L’appartenenza a un gruppo è tendenzialmente obbligatoria, con qualche eccezione al Senato. Ad inizio di legislatura (p. 73) i Gruppi si costituiscono ed eleggono i propri organi, a partire dai Presidenti sulla base di un atto denominato Regolamento (Senato) o Statuto (Camera). Tranne i pochi esentati al Senato i non iscritti sono riuniti nel Gruppo Misto. Dal 1997 è ammessa alla Camera dentro il Gruppo Misto sulla base di alcuni requisiti numerici la formazione di componenti politiche, ossia una sorta di sotto-gruppi (p. 75); idem dal 2022 al Senato.
La natura giuridica dei gruppi tra società e Stato, tra partiti e istituzioni, è anfibia, per un verso sono associazioni (anche se la loro esistenza è obbligatoria), per altro sono soggetti interni alla Camere ma non veri e propri organi delle stesse, sono raccordati ai partiti (che prevedono norme relativi ad essi nei propri Statuti), ma operano comunque con autonomia dentro le Camere.
Uno dei dilemmi maggiori rispetto al rapporto tra singoli e gruppi è se debba prevalere un’impostazione liberale tradizionale secondo cui il centro sarebbe il divieto di mandato imperativo (art. 67) o una democratica basata sulla sovranità popolare e sul principio di responsabilità di fronte ai cittadini (artt. 1 e 49) che porta a considerare come decisiva la disciplina di voto con eventuali sanzioni nel caso in cui essa sia trasgredita. Nelle democrazie parlamentari contemporanee è prevalente questo secondo approccio (p. 79). I Regolamenti parlamentari prevedono alcuni vincoli di trasparenza e di merito ai Regolamenti-Statuti dei Gruppi, che però hanno poi un’ampia autonomia.
Mentre in anni recenti si è molto compresso il finanziamento pubblico dei partiti, viceversa si è esteso quello ai gruppi, sostanzialmente in proporzione ai componenti dei medesimi, con l’introduzione di alcuni strumenti di controllo (p. 85). Questa combinazione ha come effetto una crescita del ruolo degli eletti dentro ciascun partito.
Il Manuale G-L ha un approfondimento a pag. 133 sulla natura ambigua dei gruppi, come certificata dalla Corte di Cassazione e dalla Corte Costituzionale (per la Cassazione ciò comporta che i conflitti tra gruppi e singoli parlamentari debbano essere risolte dalla giustizia domestica interna alle Camere) ; a pag. 134 illustra le eccezioni introdotte all’obbligo di iscrizione al Senato nel 2017 (senatori a vita) e nel 2022 (chi abbandona i gruppi per dimissioni o espulsione e non aderisce ad altri: è una norma contro il trasformismo). Questo status dà luogo a minori diritti nello svolgimento del proprio ruolo, a favore di un’impostazione più centrata sui gruppi e tesa a scoraggiare il trasformismo.
Come vedremo oltre e come segnala tale Manuale il ruolo dei Gruppi è di particolare rilievo per la giò accennata composizione di norma proporzionale delle Commissioni e per la composizione di quel fondamentale organo di programmazione che è la conferenza dei Presidenti dei gruppi (p. 141).
Osservazioni empiriche:
-alla Camera sono stati ammessi come gruppi in deroga Alleanza Verdi Sinistra (che ha superato lo sbarramento del 3% della legge elettorale) e Noi Moderati che non lo ha superato ma che ha avuto alcuni eletti nei collegi e che poi ha avuto qualche prestito da parte di Fratelli d’Italia per arrivare a 10; nel Misto vi sono le componenti Più Europa, Minoranze Linguistiche e alcuni singoli
-al Senato attualmente tutti i senatori aderiscono a un gruppo; i senatori a vita si collocano normalmente nel Misto o in quello delle Autonomie per aiutare le minoranze linguistiche a raggiungere la soglia. Il Misto è composto da singoli e da una componente politica, quella dell’Alleanza Verdi-Sinistra. Da notare il gruppo Civici d’Italia che è stato possibile col prestito di alcuni eletti in Fdi.
Si è partiti con 9 gruppi sia alla Camera sia al Senato; nella legislatura precedenti si era partiti da 7 gruppi in entrambe ma poi si era arrivati a 9 alla Camera e 10 al Senato. In questa prima fase i cambiamenti di gruppo appaiono marginali.
Qui il monitoraggio del prof. Curreri
Alcune anticipazioni per le lezioni successive
Mercoledì 27 dopo lezione, che si chiuderà verso le 17.10, convegno alla Camera ore 18 sui simboli della Repubblica con Ridolfi, Poggi, Signore e Cescon. Per la prenotazione scrivetemi quanto prima a stefano.ceccanti@uniroma1.it
link per la prenotazione che va fatta
Lunedì 2 ottobre: incontro on line col prof. Curreri, co-autore di uno dei due Manuali e interventi dei guppi a commento della sessione spagnola di investitura della settimana precedente.
Lunedì 9 ottobre alle 18 in Sala Lauree Scienze Politiche convegno su “Sanchez e Puigdemont: le difficili convergenze parallele” con relazione di Carlos Garcia De Andoin, interventi di Laura Frosina, José Antonio Montilla e del sottoscritto, modera Daniel Verdù, Sarà presente Radio Radicale.
Lunedì 30 ottobre visita alla Biblioteca del Senato ore 18
Mercoledì 8 novembre presentazione libro di Salvatore Vassallo su Fratelli d’Italia con autore, Andrea Fabozzi e Emanuele Prisco
Lunedì 13 novembre presentazioni libri di Salvatore Bonfiglio e Francesco Clementi sul Presidente del Consiglio con autori e Emilia Patta
