Lezione 27 – Lo status dei parlamentari
Dott. LUCA BARTOLUCCI
Lo status dei parlamentari è la condizione giuridica della quale godono i parlamentari. Inizialmente nasce a difesa del parlamento dal Re, oggi invece difende l’equilibrio dei rapporti fra il Parlamento e la magistratura.
La Costituzione Italiana all’art. 68 regola l’insindacabilità dei parlamentari, l’inviolabilità (è necessario infatti un voto della Camera di appartenenza del parlamentare per limitarne la libertà personale) e le intercettazioni di un membro del Parlamento. Prima della riforma costituzionale del 1993 era necessaria l’autorizzazione a procedere, oggi invece la camera di appartenenza autorizza solo le forme cautelari, o limitative della libertà personale. Ovviamente salvo il caso in cui un parlamentare venga trovato in flagranza di reato o si tratti di una sentenza definitiva di condanna. Anche l’arresto cautelare e altre limitazioni della libertà preventive (come le perquisizioni personali o domiciliari) necessitano del voto delle camere di appartenenza.
In Inghilterra, nel 1300 nascono i primi embrioni di immunità quando il Re ha condanna i parlamentari ma poi annulla la sentenza. Questa libertà viene poi scritta nel Bill of Rights del 1689. In Francia, durante la rivoluzione francese, l’Assemblea nazionale sancì, oltre all’insindacabilità, un’altra garanzia: l’inviolabilità di ciascun deputato senza il consenso della camera di appartenenza. Lo Statuto albertino italiano riprende il modello francese: vi è l’insindacabilità e la garanzia per cui nessun deputato può essere arrestato senza il consenso della camera, a meno che non sia scoperto in “flagrante delitto”. Dopo l’abolizione di tutte le prerogative dei parlamentari durante il periodo fascista, l’Assemblea costituente riprende in sostanza la disciplina dello Statuto Albertino.
Le fonti che disciplinano lo status dei parlamentari sono la Costituzione (artt. 68 e 69 Cost.), le leggi ordinarie e i regolamenti parlamentari.
Tutte queste attribuzioni non devono essere intese a tutela del singolo, ma come strettamente inerenti alla funzione parlamentare (e al processo di decisione parlamentare – Manzella).
Lo status si acquista dal momento della proclamazione (l’atto conclusivo del procedimento elettorale). Tuttavia, da sola la proclamazione non garantisce l’acquisto irrevocabile dello status: infatti, l’elezione può sempre essere annullata dalla camera di appartenenza, durante il procedimento di verifica delle elezioni. Infatti, l’art. 66 Cost. stabilisce che spetta a ciascuna camera giudicare i titoli di ammissione dei propri componenti (regolarità elezioni; che non vi siano cause di incompatibilità, ineleggibilità e incandidabilità). Lo status si perde al cessare della legislatura (quando si riuniscono le nuove camere); se la camera stessa accerta la mancanza di requisiti; può inoltre essere perso con una sentenza penale con interdizione dai pubblici uffici e con le dimissioni del parlamentare (rifiutate sempre per cortesia dalla camera di appartenenza alla prima richiesta, ma approvate – in genere – nel caso in cui vengano ripresentate, con un voto a scrutinio segreto).
Insindacabilità
L’art. 69, primo comma, Cost. prevede che “i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni”. Fino al 1993, vigente l’autorizzazione a procedere, la questione di quanto fosse estesa l’insindacabilità non aveva gran rilevanza perché le opinioni espresse erano comunque coperte dal diniego dell’autorizzazione a procedere (c.d. “insindacabilità indiretta”). Fino agli anni 70 non vi furono grandi tensioni tra Parlamento e magistratura. Poi sorsero diverse questioni del giudice civile che sfuggivano quindi al blocco del divieto di autorizzazione a procedere (solo penale). Il Parlamento reagì dando applicazione diretta all’art. 68 Cost., primo comma.
La Corte Costituzionale è poi intervenuta in materia con la sentenza n. 1150 del 1988 con la quale ha tracciato uno schema di applicazione dell’insindacabilità tra il giudice ordinario, il Parlamento e la Corte stessa. Il giudice può sollevare conflitto di attribuzione se ritiene che la delibera parlamentare che copre il membro della camera sia lesiva di una sua attribuzione (cattivo uso potere parlamentare).
Dal 1993 in poi le camere hanno iniziato a interpretare estensivamente l’insindacabilità e la Corte reagisce di nuovo nel 1998 (sent. 289) annullando una delibera parlamentare per la prima volta. La Corte stabilisce che l’insindacabilità si estende solo a comportamenti del parlamentare connessi all’esercizio delle funzioni. Non basta che vi sia un occasionale collegamento tra il comportamento del parlamentare e il suo mandato, ma serve un “nesso funzionale”, ossia una sostanziale identità fra le opinioni espresse e le attività parlamentari. Per opinioni espresse fuori dal Parlamento, in particolare, il nesso va rintracciato in atti tipici della funzione parlamentare (interrogazioni, interpellanze, ecc.) il cui contenuto è successivamente divulgato all’esterno del Parlamento. Il filone giurisprudenziale è continuato poi con le sentenze nn. 10 e 11 del 2000 (c.d. “giurisprudenza Sgarbi”). In queste sentenze si parla della delimitazione funzionale della prerogativa. La riproduzione divulgativa delle opinioni espresse dal parlamentare è coperta dall’insindacabilità solo se il contenuto è “sostanzialmente identificabile” con le opinioni espresse in Parlamento con un atto tipico.
Il legislatore interviene sul tema con la legge n. 140 del 2003 nella quale sembra voler ampliare l’ambito dell’insindacabilità usando le parole “funzione di parlamentare” invece di “funzione parlamentare”. La Corte costituzionale interviene ancora (sent. 120/2004) escludendo che il legislatore possa ampliare l’ambito di applicazione dell’insindacabilità per via legislativa.
La legge del 2003 cristallizza poi altri principi come quello della c.d. “pregiudizialità parlamentare”. La legge prevede inoltre che il procedimento sia sospeso per 90 giorni, eventualmente derogabili di altri 30 giorni, fino alla delibera della camera o all’arrivo di una sentenza definita. Cambia anche la prassi parlamentare che inizialmente prevedeva il voto segreto sull’insindacabilità (le Giunte per il regolamento hanno stabilito il voto palese dopo il diniego dell’autorizzazione a procedere contro Craxi). L’autorizzazione a procedere non è un voto sulle persone ma sull’integrità dell’assemblea stessa.
Più volte l’Italia è stata multata per la violazione dell’art. 6 della CEDU, poiché l’immunità dei parlamentari non garantiva l’interesse del terzo nei procedimenti.
Inviolabilità
Nel 1993 il Parlamento ha riforma il secondo comma dell’articolo 68: viene soppressa la richiesta di autorizzazione della camera di appartenenza; l’autorizzazione resta limitata alle ipotesi di perquisizione personale o domiciliare, di arresto o di altra misura privativa della libertà personale, necessitano di autorizzazione anche le intercettazioni. Regola generale è che la concessione sia negata sulla base del sospetto di volontà persecutoria (c.d. “fumus persecutionis”) da parte dell’autorità giudiziaria.
Con l’inviolabilità si persegue un interesse che attiene alla funzionalità e all’indipendenza del Parlamento. In particolare, l’interesse che non venga alterata l’integrità della composizione delle camere come risultante dal voto dei cittadini, da un duplice punto di vista: sia l’integrità numerica, sia la composizione politica dell’assemblea (che non sia alterato, ad es., il rapporto tra maggioranza e opposizione).
Intercettazioni
Dal 1993 in poi si è distinto fra intercettazioni dirette, indirette e casuali. Le dirette e indirette necessitano di autorizzazione preventiva, per le intercettazioni casuali invece essendo accidentali l’autorizzazione è successiva, ma necessaria per poter utilizzarle nel processo. Tuttavia, sebbene la distinzione tra indirette e casuali sia facile nella teoria, più complicato è distinguerle nella pratica.
Indennità
La Costituzione stabilisce, all’art. 69, che i parlamentare hanno un’indennità da stabilire con legge, a differenza dallo Statuto Albertino che dichiarava l’attività parlamentare gratuita e prevedeva solo una diaria. La legge n. 1261 del 1965 stabilisce che sono gli uffici di presidenza di camera e senato a stabilire l’ammontare dell’indennità: questa, tuttavia, non può superare lo stipendio dei presidenti di sezione della Corte di cassazione. La stessa legge del 1965 stabilisce anche per la diaria che siano gli uffici di presidenza delle camere a stabilire l’ammontare sulla base di 15 giorni di permanenza a Roma del parlamentare e che sia sempre agganciata ai presidenti di sezione della Cassazione (qui all’indennità di missione giornaliera).
Fino al 1994 l’indennità dei parlamentari godeva di un’esenzione fiscale totale. Gradualmente è stata ridotta fino a scomparire.
Per quanto riguarda il vitalizio, è stato abolito formalmente nel 2012, oggi sono necessari 4 anni e 6 mesi di attività e almeno i 65 anni di età per avere accesso alla pensione da parlamentare.
È prevista la decurtazione della diaria per i parlamentari che non partecipino ad almeno il 30% delle votazioni. Dal 2011 la decurtazione della diaria è prevista anche in commissione.
Vi sono poi una serie di prerogative minori, tra le quali il rimborso spese per gli assistenti parlamentari e altre spese d’ufficio.
