Prof.ssa Francesca Rosa – Diritto pubblico comparato Università di Foggia.
Argomento: Il controllo parlamentare: funzione di controllo svolta dal Parlamento.
È un tema che presenta due elementi di difficoltà: l’indeterminatezza del dato normativo e l’incertezza definitoria.
Le norme che delineano la funzione di controllo del Parlamento sono inserite nei regolamenti parlamentari, ma non vi è nessun riferimento in Costituzione. Il regolamento del Senato se ne occupa all’art. 53 (programmazione lavori – tempi adeguati) e nel capitolo XV su finanza pubblica (controllo).
Il regolamento della Camera dedica alla materia la parte III riguardante le commissioni (artt.22, co. 3) ove le commissioni si riuniscono per esercitare funzioni di controllo, indirizzo e informazione.
Dunque dei riferimenti esistono ma sono assai indeterminati in relazione ad alcuni aspetti significativi di questa funzione. Chi è il titolare della funzione? Chi il destinatario? In quali attività si estrinseca? Con quali procedure? Quali sono le conseguenze di tale esercizio? Non esistono norme idonee in grado di fornire risposte univoche e chiare.
Legge cost. 2012 – Modifiche art. 81, 97 117 e 119 – CONTROLLO SU FINANZA PUBBLICA: L’art. 5 della legge dà l’onere alle camere, rinviando ai regolamenti, di esercitare il controllo sulla finanza pubblica. Dunque c’è una espressa indicazione costituzionale riguardante il controllo parlamentare; tuttavia resta circoscritta solo a questa area (finanza pubblica).
Parentesi sull’attualità. Il nuovo art. 81 Cost., prevede quorum magg. assoluta quando si incrementa il debito. Se il “Decreto banche” comporta un’autorizzazione previa in tal senso essa avrà bisogno di 161 voti al Senato e quindi il Governo potrebbe rischiare. Nel caso il Governo andasse sotto, non ci sarebbe un obbligo immediato alle dimissioni, tuttavia dal punto di vista politico sarebbe impossibile evitarlo.
In assenza di una norma costituzionale espressa, in quali previsioni costituzionali si radica il controllo parlamentare? Due diverse letture da parte di Amato/Manzella
- art 94 cost è il fondamento della funzione parlamentare di controllo (altra faccia del rapporto fiduciario governo-parlamento) (Amato)
- la funzione di controllo si radica negli artt. 1 e 82. Sovranità popolare (le Camere sono sede della rappresentanza nazionale/popolare) + potere di inchiesta. Le commissioni di inchiesta sono titolari degli stessi poteri della autorità giudiziaria (principio del parallelismo).La prof.ssa è d’accordo con la posizione di Amato (i), anche se dice le due posizioni possono leggersi, in realtà, assieme.
Chi è il titolare della funzione di controllo? De Vergottini (occupandosi di opposizione parlamentare) riconduce, in virtù del rapporto fiduciario, l’esercizio delle due funzioni, da un lato di indirizzo e dall’altro di controllo, rispettivamente alle due parti essenziali che comporrebbero il Parlamento, ossia la maggioranza da una parte e la opposizione dall’atra. La prima CODETERMINA con l’esecutivo l’indirizzo politico e la seconda (N.B. l’opposizione) controlla l’operato del governo. La prof.ssa non condivide questa impostazione (“ricostruzione poco fedele della complessità delle dinamiche parlamentari”). Se fosse vera avremmo l’impossibilità logica di vedere sfiduciato il governo. La sfiducia è un dato recessivo nel parlamentarismo, ma teoricamente possibile. Dunque il titolare della funzione rimane il Parlamento complessivamente inteso. Anche se certo una funzione di critica privilegiata è svolta dall’opposizione.
N.B. Anche l’attività conoscitiva può essere funzione di controllo. A volte può esserlo anche la funzione legislativa (es. approvazione di trattati). Come pure il bilancio, come abbiamo visto. Dunque, il controllo è una funzione che intercetta quasi tutte le attività parlamentari e non ha procedure tipiche.
Controllo come sanzione-rimozione. mozione di fiducia, sfiducia (cost) collegiale e individuale:
- nessuna mozione di sfiducia è mai stata approvata nella storia repubblicana. Le crisi dei governi sono specialmente extraparlamentari anche se spesso vengono parlamentarizzate o emergono da scontri parlamentari.
- mozione di sfiducia individuale (es vicenda Mancuso) nasce in via di prassi (reg camera, prassi senato). Corte cost riconosce questo istituto (sent. n. 7 del 1996). Unica moz di sfiducia individuale approvata è quella nei confronti del ministro Mancuso. Si usa per colpire ministri impopolari. E hanno effetto di ricompattare le maggioranze di governo e/o gli equilibri politici.
- mozione di censura sottosegretari. In questo caso registriamo come prassi ma al contempo ricordiamo che non si tratta di atti che potrebbero determinare un obbligo giuridico di questi soggetti alle dimissioni. è attività di critica parlamentare.
Tre tipologie teoriche delle dinamiche (logiche) sottese all’esercizio della funzione di controllo da parte del parlamento:
- oppositoria, quella che divide – magg/opp (interrogazioni, interpellanze, dibattiti – sindacato ispettivo)
- intrapartitica, back-benchers vs. front-benchers (trad. inglese) o back-cabinet front-cabinet. (atti di iniziativa dei singoli parlamentari)
- bipartisan, quando camere riescono ad agire insieme vs gov – parl/gov (organi a funzione paritetica – copasir e comitato per la legislazione)
- Finalità in Italia del controlli dell’opposizione: mettere in difficoltà il governo. Usato così anche dalla minoranza della maggioranza (quelle che realmente possono arrecare problemi, far cadere governi)
Aspetti comoparativi.
OPPOSIZONE ISTITUZIONALIZZATA (UK)
All’indomani delle elezioni, il sovrano nomina primo ministro il leader del partito di maggioranza assoluta/relativa; lo speaker nomina leader dell’opposizione, il leader del partito miglior perdente, leader opposizione (oggi anche in UK emergono “partiti terzi”). Leader opposizione è il leader del partito che ha maggiori probabilità di divenire maggioranza nelle prossime elezioni. Il leader dell’opposizione e i chief opposition chips sono stipendiati come se fossero funzionari pubblici. Le loro retribuzioni gravano sul fondo dal quale si attingono le risorse per retribuire i funzionari dello stato. Ciò significa che hanno un ruolo istituzionale nella dinamica della forma di governo. Ministri ombra del governo ombra, sono nominati. Hanno dovere “costituzionale” non per far cadere ma per CRITICARE governo in carica per costruire alternativa politica a quello da presentare al Paese (obblighi istituzionali).
Istituzionalizzazione opposizione parlamentare ha delle conseguenze organizzative all’interno della camera dei comuni, unica collegata con legame fiduciario a governo: opposition days, question time e premier question time. Anche prerogative: commissioni e programmazione lavori. Le presidenze di queste commissioni sono distribuite in proporzione ai rapporti di forza nell’aula.
Question time: stessa procedura nostre interrogazioni a risp orale, dove però ruotano i ministri (premier ogni settimana va alla camera a rispondere alle domande dei deputati, in Uk). Dibattito molto serrato, e divertente. Domanda principale (cosa ha in programma il pm per oggi) poi domande supplementari (che sono il cuore del question time). Specificità dibattito: interrogazioni sorteggiate.
Opposition days. 20 gg dell’attività dei comuni dedicate a controllo attività governo.
Back bench business: per valorizzare l’attività dei singoli b.b. e sulla scorta di questa riflessione è nata questa quota di lavori parlamentari riservata alle proposte dei deputati semplici, che un back benchers comm. seleziona.
Volendo tracciare un parallelo con l’Italia, possiamo dire che da noi ovviamente non c’è istituzionalizzazione dell’opposizione.
Fino al 93: orientamento proporzionalstico e conventio ad excludendum hanno fatto sì che l’area della rappresentanza parlamentare non coincidesse con l’area della legittimazione a governare; questa esclusione era compensata da logiche di tipo consociativo, nel senso che c’era coinvolgimento nella decisione del principale partito di opposizione. Opposizione che non è legittimata a governare (Pci), allora viene chiamato a collaborare per prendere certe decisioni. Luogo dove si co-governa è il parlamento. Tendenza a democrazia consociativa.
Post 93 (già da fine anni 80) – Nelle dinamiche parlamentari cambia qualcosa – modifiche nella procedura della programmazione dei lavori.
Regolamenti ‘71 – introducono la programmazione lavori decisa all’unanimità dai presidenti di gruppo (in sede di conferenza) e prevedono vie d’uscita quando questa unanimità non si raggiunge.
Svolta – introduzione leggi elettorali tendenzialmente maggioritarie – rafforzamento (tentativo) esecutivo in parlamento che è un rafforzamento legato anche a una serie di evoluzione legislative (L. 400 del 1988, disciplina presidenza del consiglio dei ministri).
Ceccanti: legge 400/1988 viene fatta sotto il Governo De Mita, ma anche perché c’era stato Craxi, il quale si era trovato a fare il pres. del consiglio di un gov quasi tutto DC e voleva rafforzare la Presidenza. Si riesce a farla solo nell’88 perché si era spezzato regime di rotazione DC (accordo fra correnti e distinzione segetario/premier: De Mita riesce per poco, anche per il dualismo con Craxi, a cumulare le due cariche di segretario e premier.
Inizio anni 90: torsione maggioritaria: viene meno la conventio ad excludendum. Adeguamento in parlamento. Superato il principio della unanimità nella programmazione dei lavori e introdotto lo Statuto delle (delle!) opposizioni (in Inghilterra viene trattata diversamente la maggioranza più numerosa).: question time, premier question time riserva di tempi nell’ambito della programmazione dei lavori. Tutti istituti che non hanno dato buona prova.
DINAMICA BIPARTISAN (iii)
1-Quella che ha più successo in Uk. Commissioni permanenti in Uk non si occupano di legiferare ma di controllare il governo. Queste commissioni funzionano secondo una logica bipartisan, svolgono audizioni, indagini conoscitive, producono rapporti al termine, approvati all’unanimità. Autonomamente queste commissioni funzionano secondo una logica non-partitica. Valutazione ex post delle politiche del governo. Non si occupano quasi mai di temi assai spinosi. Sono comunque considerati importanti.
In Italia non abbiamo nulla di tutto questo perché le commissioni permanenti si occupano di legiferare. Controllo viene “mangiato” dalla legislazione. Non si innescano dinamiche collaborative.
2-Controllo esercitato con ausilio di organi serventi il parlamento. Soprattutto su finanza pubblica (national audit office in UK).
In Italia: Ufficio parlamentare per il bilancio (UPB) alle strette dipendenze del parlamento e coadiuva il parlamento nel controllo sulla finanza pubblica.
