In Diario

Il progetto AS 1429 prima lettura degli emendamenti dei relatori

 

di Carlo Fusaro

 (23 giugno 2014)

 

 

           

            Il 20 giugno 2014 i due relatori sul progetto di revisione costituzionale presentato dal governo Renzi l’8 aprile – la presidentessa della Commissione affari costituzionali Anna Finocchiaro (Pd) per la maggioranza e il senatore di opposizione Roberto Calderoli (LnP), hanno presentato una corposa serie di venti emendamenti all’AS 1429 che al momento in cui scrivo si prevede possano essere presentati in Aula dal 3 luglio. L’iter del progetto è destinato a protrarsi ancora a lungo (tra l’altro non è chiaro se c’è un vero accordo alla base delle modifiche proposte), ma è questa una novità di cui occorre tenere conto. Qui io dico la mia, integrando le osservazioni che avevo fatto a suo tempo[1].

 

            I venti emendamenti concordati fra i due relatori recepiscono alcune delle osservazioni che erano state avanzate (anche da chi scrive), correggono alcune formulazioni palesemente incongrue, introducono alcune novità. Ancora a mo’ di prima ricognizione:

 

            a) vi sarebbe un certo ampliamento, contenuto, delle funzioni del Senato (il quale manterrebbe il proprio nomen): fermi la definizione generale («rappresenta le istituzioni territoriali»), il concorso alla funzione legislativa, la partecipazione alle fasi ascendente e discendente della produzione del diritto dellUe, avrebbe – in più – la competenza a valutare le politiche pubbliche e le attività delle pubbliche amministrazioni (i), ad esprimere pareri sulle nomine governative (ii); vi sarebbe poi una limitata estensione degli ambiti di concorso paritario alla legislazione con attrazione di alcune delle materie che nel progetto iniziale erano a prevalenza Camera ma a maggioranza assoluta (verrebbero aggiunte fra le “bicamerali”: le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di referendum; le leggi di autorizzazione alla ratifica del trattati Ue; le leggi di attuazione della competenza statale esclusiva in materia di enti locali; la legge statale di principio in materia di sistema elettorale e di casi di ineleggibilità e incompatibilità degli organi regionali, e durata degli organi elettivi regionali); infine, verrebbe accresciuta la potestà del Senato di proporre modificazioni alle leggi approvate dalla Camera in relazione alle materie di diretto interesse territoriale (gran parte del titolo V: art. 114.3, 117.2 lett u), 117.4, 117.6, 117.10, art. 118.4, art. 119, art. 120.2, art. 132.2): in questi casi, infatti, la Camera per non conformarsi alle modifiche del Senato dovrebbe votare a maggioranza assoluta (votazione finale); il Senato, infine, esprimerebbe un parere preventivo in caso di ricorso del Governo ai poteri sostitutivi ex art. 120.2 Cost;

 

            b) diversa la composizione del Senato: drasticamente ridotti i senatori non elettivi (sarebbero fino a cinque, includendo però quelli a vita eventualmente in carica); quelli di nomina presidenziale non sarebbero però più a vita ma con mandato di sette anni; i restanti 95 senatori sarebbero eletti da parte dei consigli regionali (non ci sarebbero più di diritto i presidenti di regione, né i sindaci dei comuni capoluogo: previsione, quest’ultima che aveva suscitato critiche aspre): 74 fra i propri membri (incluso il presidente della Regione, volendo: fa parte del consiglio) e 21 fra i sindaci della regione; si terrebbe conto, con proporzionalità degressiva, della diversa popolazione delle regioni italiane con una formula che forse si dovrà mettere a punto, ma viene incontro ad ampie sollecitazioni[2]; le modalità di elezione sono affidate alla legge bicamerale;

 

            c) si reintrodurrebbe la previsione vigente dei 58 delegati regionali ai fini dell’elezione del presidente della Repubblica: il collegio sarebbe così composto dai 630 deputati, dai 100 senatori e dai 58 delegati, per un totale di 788 componenti, di cui i deputati costituirebbero l’80% (oggi sono poco più del 62%);

 

            d) si tornerebbe ad applicare ai senatori l’attuale art. 68 Cost. (insindacabilità, immunità parlamentari), questione che ha subito suscitato roventi quanto – come al solito – pretestuose polemiche strumentali più ad ostacolare l’iter del progetto nel suo complesso che a una discusisone nel merito;

 

            e) verrebbe aumentato da 50.000 a 300.000 il numero dei sottoscrittori per i disegni di legge di iniziativa popolare ex art. 71.3, con previsione, però, della garanzia di esame e votazione finale;

 

            f) si introdurrebbe un primo esempio di ricorso preventivo alla Corte costituzionale, in materia di elezione dei deputati e dei senatori, affidato a una forte minoranza (due quinti dei componenti di una Camera): per scoraggiore leggi elettorali varate a stretta maggioranza;

 

            g) si introdurrebbe il rinvio presidenziale limitato a specifiche disposizione (line-item veto);

 

            h) per rafforzare l’omogeneità dei decreti legge, recependo sollecitazioni ormai ripetutamente dirette ai due rami del Parlamento e al governo (anche da recente giurisprudenza costituzionale), si introdurrebbe l’espresso divieto a inserire disposizioni «estranee all’oggetto e alle finalità del decreto» nel corso dell’esame dei disegni di legge di conversione;

 

            i) si riconoscerebbe al Senato una competenza a disporre inchieste, limitatamente però alle materie «concernenti le autonomie territoriali»;

 

            l) verrebbe sostanzialmente ripristinato (rispetto al progetto), con modifiche, l’attuale art. 116.3 in materia di autonomia regionale ordinaria differenziata;

 

            m) verrebbe proposta un’ulteriore, limitata, ri-formulazione dell’art. 117, in buona sostanza riducendo certi eccessi centralistici presenti nell’AS 1429 (la competenza statale in materia di forme associative dei comuni sarebbe limitata alle disposizioni di principio, senza esautoramento di quella regionale): verrebbe confermata l’abolizione della competenza concorrente, pur con previsione di  oggetti riguardo ai quali sarebbe mantenuta la distinzione fra disposizioni di principio (statali) e disposizioni di dettaglio (regionali).

           

            In molte occasioni il presidente del Consiglio Matteo Renzi, nelle settimane successive alla presentazione del progetto governativo, ha insistito nell’affermare che il testo del governo era aperto a qualsiasi proposta di modifica purché restassero fermi i punti che il governo e la maggioranza considerano decisivi: rappresentatività indiretta del Senato, rapporto fiduciario con la sola Camera, prevalenza della Camera sulle materie finanziarie e di bilancio, nessuno indennità agguntiva per i senatori in quanto titolari di altra indennità di carica (quali membri di consiglio regionale o sindaci). Il pacchetto degli emendamenti Finocchiaro-Calderoli rispetta queste priorità e migliora in vari aspetto, a mio giudizio, il testo originario del governo, con particolare riferimento alla composizione del nuovo Senato e alla risistemazione del cruciale art. 117; inoltre, se funzione costituzionale del futuro Senato deve per l’appunto essere, e sul serio, la rappresentanza delle istituzioni territoriali, il rafforzamento su materie individuate che direttamente toccano regioni ed enti locali del suo concorso alla funzione legislativa (bicamerale o a prevalenza della Camera che sia) a me appare coerente col progetto complessivo.

 

            R
imangono, certo, punti meritevoli di discussione: la questione delle immunità parlamentari, che va però inquadrata in un contesto in cui lo squilibrio di legittimazione e di poteri a vantaggio della magistratura specie inquirente è diventato preoccupante; il ritocco all’art. 71.3 in materia di iniziativa legislativa popolare (ragionevole, ma allora perché non metter mano anche all’art. 75 per rivitalizzare un istituto altrimenti votato alla progressiva decadenza?); mentre raccomanderei di ben meditare l’opportunità del ricorso preventivo di minoranza alla Corte, pur limitato alla materia elettorale (chi scrive è fra i più severi critici della sent. 1/2014: in punto di ammissibilità come di merito, di dispositivo come di motivazioni: e una previsione del genere sembra un avallo a posteriore, quasi una resa incondizionata alla strategia istituzionale della Corte come vera vox constitutionis, sul che avrei da discutere). Questioni importanti, dunque, come altre sulle quali non mi soffermo in questa sede, ma che inviterei a non sopravvalutare, a fronte del disegno complessivo della riforma e della sua urgenza.

 

[1] In “Astrid-rassegna”, n. 200, n. 7/2014.

[2] Non è chiara l’applicazione della formula, che riprende il testo vigente dell’art. 57. Secondo un’interpretazione ragionevole si dovrebbe avere una rappresentanza regionale siffatta: Val d’Aosta, provincia di Bolzano, provincia di Trento e Molise 2 senatori; Friuli V.-G., Umbria, Abruzzo e Basilicata 4; Piemonte, Emilia-Romagna, Liguria, Toscana, Marche, Puglia, Calabria e Sardegna 5; Veneto, Lazio,  Campania e Sicilia 6; Lombardia 7.

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