In Diario

SENATO DELLA REPUBBLICA
Gruppo Partito Democratico
Ufficio Legislativo
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NOTA DI AGGIORNAMENTO AL

DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA 2014

E RELAZIONE AL PARLAMENTO 2014

Sintesi dei contenuti

Ottobre 2014

A cura di
Maurizio Coresi

INDICE

1. Introduzione pag. 3
2. Il quadro macroeconomico pag. 4
3. Il quadro di finanza pubblica pag. 8
4. La Relazione al Parlamento pag. 10

ALLEGATO 1 – Sintesi delle fasi del “Ciclo di programmazione economica e finanziaria” pag. 13

ALLEGATO 2 – L’obiettivo di medio termine pag. 14

ALLEGATO 3 – La regola del debito pag. 15 

1. Introduzione

Con la Nota di aggiornamento il Governo:
– aggiorna le previsioni economiche e di finanza pubblica contenute nel documento di economia e finanza (DEF) presentato nel mese di aprile, in relazione alla maggiore stabilità e affidabilità delle informazioni disponibili sull’andamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica;
– aggiorna gli obiettivi programmatici, in considerazione delle raccomandazioni approvate dal Consiglio dell’Unione europea sull’Aggiornamento del Patto di stabilità, o la loro articolazione, anche sulla base delle intese raggiunte con la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica;
– stabilisce, in linea di massima, i contenuti del Patto di stabilità interno, con le relative sanzioni da applicare, e del Patto di convergenza.
– fissa, tramite apposita risoluzione parlamentare, gli obiettivi di saldo netto da finanziare per il bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale che costituiscono il fondamento della manovra di bilancio.

Insieme alla Nota di aggiornamento al DEF 2014, il Governo ha trasmesso alle Camere la “Relazione al parlamento”, redatta ai sensi dell’articolo 6 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, con la quale:
– illustra l’aggiornamento del piano di rientro verso l’obiettivo di medio periodo (MTO) contenuto nel DEF 2014, che si è reso necessario a fronte del sostanziale deterioramento delle previsioni di crescita del PIL per l’anno in corso e per quelli successivi dovuto ad eventi eccezionali;
– conferma l’impegno a mantenere il rapporto deficit/Pil entro la soglia del 3 per cento nel corrente anno e in quelli successivi;
– descrive i presupposti dell’intervento, le linee generali e i contenuti della legge di stabilità 2015 e gli effetti sulla finanza pubblica;
– descrive il nuovo Piano di rientro verso il pareggio di bilancio in termini strutturali.

I due documenti illustrano, pertanto, la situazione macroeconomica e finanziaria che si è venuta a determinare nel corso dell’anno e gli interventi che il Governo intende comunicare al Parlamento e alle istituzioni europee per il conseguimento degli obiettivi di crescita, di stabilità della finanza pubblica e per il raggiungimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali.

In sintesi, il Governo, preso atto della situazione del Paese e garantite le istituzioni europee in merito al rispetto dei parametri di indebitamento entro la soglia del 3 per cento, ha predisposto una Nota di aggiornamento al DEF e una Relazione, nella quale prevede di rinviare di un anno il raggiungimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali.
La fissazione della soglia del 3% di indebitamento netto per l’anno in corso e per il prossimo anno e il rinvio di un anno del pareggio di bilancio in termini strutturali, consentirà al Governo di usufruire di un margine di circa 11,5 miliardi di euro per la prossima manovra di stabilità, cui vanno aggiunti oltre 10 miliardi di euro tra spending review e taglio alle agevolazioni fiscali, e di utilizzare una parte di tali maggiori risorse per interventi volti al rilancio dell’economia e il sostegno dei redditi. Scelta resa indispensabile proprio per contrastare la fase di decrescita/stagnazione in atto e per ridare slancio a consumi ed investimenti.

2. Il quadro macroeconomico

Dal contesto internazionale giungono indicazioni contrastanti che inducono comunque ad un moderato ottimismo, date le prospettive di crescita delle economie dei Paesi maggiormente industrializzati e dell’evoluzione positiva dell’economia statunitense.
Tutte le grandi aree economiche, pur con diversi ritmi, sembrano avere superato gli effetti della grande crisi degli ultimi anni, mentre l’area europea rimane indietro, con ritmi di crescita molto deboli.
Nel complesso le previsioni sull’andamento del commercio mondiale attestano una crescita del 4 per cento, in leggera decelerazione di un punto percentuale rispetto alle previsioni di inizio anno.
Nell’anno in corso, il PIL degli Usa sta registrando una buona crescita (+ 2,1 per cento secondo le ultime stime dell’OCSE) e nel complesso l’economia statunitense sembra essere avviata verso il quinto anno consecutivo di crescita, rafforzata da un basso tasso di disoccupazione (+ 6,1 per cento) e da un tasso di inflazione dell’1,7 per cento.
In Asia, il Giappone registra il terzo anno consecutivo di crescita, mentre la Cina, pur avendo subito un deciso rallentamento rispetto agli anni precedenti, ha registrato un aumento del PIL del 2% nel secondo trimestre del 2014.
I Paesi emergenti, nel complesso, continuano a contribuire in modo significativo alla crescita dell’economia internazionale, nonostante la fase di rallentamento registrata da alcuni di essi.
La situazione positiva che si registra nel contesto internazionale, purtroppo, non si riflette sull’andamento dell’area dell’Euro, che allo stato attuale presenta diverse situazioni di difficoltà che hanno condizionato anche le performance dell’economia tedesca.
La variazione del PIL dell’area euro è nulla, dopo un primo trimestre che ha registrato una crescita dello 0,2 per cento. Da recenti stime della BCE, l’area euro è prevista in crescita dello 0,9 per cento nel 2014 (dato comunque difficile da raggiungere anche in considerazione del recente andamento dell’economia tedesca), dell’1,6 per cento nel 2015 e dell’1,9 per cento nel 2016.
A condizionare la crescita dell’area euro vi sono una serie di fattori comuni a diversi Paesi membri: la debolezza della domanda interna e in particolare degli investimenti; il basso tasso di inflazione; la sottoutilizzazione degli impianti; la disoccupazione; la stagnazione del mercato del credito.
A questo mix di fattori macro e micro economici, la BCE ha recentemente risposto riducendo ulteriormente il costo del denaro nell’ottica di far ripartire le imprese e i consumi dei cittadini. Sul fronte Commissione europea, al contrario, gli interventi di sostegno all’economia, pur in parte già decisi, tardano ad essere avviati e rimangono comunque subordinati al rispetto dei vincoli di bilancio da parte dei Paesi membri.
Nel contesto dell’Area euro, l’Italia presenta un andamento negativo del PIL per l’anno in corso (-0,1 % nel primo trimestre e -0,2% nel secondo trimestre), al quale dovrebbe fare seguito una crescita nel periodo 2015-2018, anche se con un ritmo inferiore a quello degli altri Paesi UE. E’ la terza caduta annuale consecutiva che, cumulata con quelle registrate nel 2008 e nel 2009, porta ad affermare che la riduzione del PIL in Italia è stata, nel periodo 2008-2014, superiore a quella verificatasi durante la grande depressione del 1929, allargando il gap che ci divide dai maggiori Paesi membri dell’Unione Europea e dai maggiori Paesi industrializzati del mondo.

Tabella n. 1 – Prodotto interno lordo – Confronti internazionali

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ITALIA -1,2 -5,5 1,7 0,4 -2,4 -1,9 -0,3
FRANCIA -0,1 -3,1 1,7 2,0 0,0 0,2 0,4*
GERMANIA 1,1 -5,1 4,0 3,3 0,7 0,4 1,5*
SPAGNA 0,9 -3,8 -0,2 0,1 -1,6 -1,2 1,0*
AREA EURO 0,4 -4,5 1,9 1,6 -0,7 -0,4 0,8*
UK -0,8 -5,2 1,7 1,1 0,3 1,7 3,1*
USA -0,3 -2,8 2,5 1,8 2,8 1,9 2,1*
GIAPPONE -1,0 -5,5 4,7 -0,5 1,4 1,5 0,9*

Nota: * Dati OCSE per il 2014

La situazione del Paese, considerate le variazioni minime del PIL registrate negli ultimi 4 trimestri e la caduta dell’inflazione, si può considerare in una fase di stagnazione e a rischio di deflazione.
Dal punto di vista tecnico, il 2014 dovrebbe chiudersi con una variazione negativa del PIL, pari a -0,3 punti percentuali, e con una differenza rispetto alle stime del DEF di circa 1,1 punti percentuali. Alla revisione dei tassi di crescita stimati dal DEF dell’aprile scorso hanno concorso le variabili esogene internazionali (-0,5% per il 2014 e per il 2015), gli effetti del pagamento dei debiti commerciali (-0,5% per il 2014 e -0,1% nel 2015) e la revisione degli effetti delle riforme del periodo 2012-2013 (-0,2% per il 2014 e per il 2015).
Per quanto riguarda il nostro Paese, la Nota di aggiornamento evidenzia che il quadro macroeconomico tendenziale e quello programmatico non si discostano di molto tra loro.
Sulla base del mix di interventi che il Governo ha già varato e che si appresta a varare a partire dalla prossima legge di stabilità, le nuove stime prevedono una crescita programmata del PIL dello 0,6 per cento nel 2015, mentre nel periodo 2016-2018 è prevista una crescita media del PIL di 1,2 punti percentuali.
L’OCSE, tuttavia, sulla scorta delle previsioni recentemente formulate ha previsto una crescita per il 2015 inferiore a quella prevista dalla Nota di aggiornamento (+0,1%).

Tabella n. 2 – Quadro macroeconomico programmatico

2013 2014 2015 2016 2017 2018
PIL -1,9 -0,3 0,6 1,0 1,3 1,4
IMPORT -2,7 1,8 3,4 3,2 3,4 3,4
EXPORT 0,6 1,9 2,8 3,1 3,3 3,7
CONSUMI PRIVATI -2,8 0,1 1,0 1,0 1,3 1,3
SPESA PA -0,7 0,1 -0,5 -0,3 0,0 0,2
INVESTIMENTI -5,4 -2,1 1,5 2,1 2,0 1,8

I fattori che stanno maggiormente influenzando l’andamento del PIL nell’anno in corso sono la caduta degli investimenti (-2,1%), la stagnazione dei consumi privati (+0,1 per cento) e il debole apporto delle esportazioni nette e della spesa della PA.
Per l’anno 2015 e per quelli successivi, il Governo prevede una decisa ripresa della domanda interna, che stante l’andamento di scorte ed export, dovrebbe garantire alla nostra economia un trend di crescita medio del 1,2 per cento nel periodo 2015-2018.

Tabella n. 3 – Variazione di consumi, scorte ed esportazioni nette nel periodo 2015-2018

2013 2014 2015 2016 2017 2018
DOMANDA INT. -2,8 -0,3 0,7 1,0 1,1 1,1
SCORTE 0,0 -0,1 0,0 0,0 0,1 0,1
EXPORT NETTE 0,9 0,1 -0,1 0,1 0,1 0,0

Le previsioni di ripresa interna dipendono in buona parte dalle misure già adottate e in via di adozione. La Nota di aggiornamento al DEF 2014, nella parte V (pag. 69 e seguenti) del documento, in risposta alle raccomandazioni pervenute dall’UE illustra i 10 assi di interventi strutturali e di riforma, di cui:
– 5 di profilo istituzionale: I) la riforma costituzionale e superamento del bicameralismo perfetto; II) la riforma elettorale; III) la politica estera; IV) la sfida educativa; V) la spending review;
– 5 di profilo amministrativo: I) la riforma del lavoro; II) la riforma della pubblica amministrazione; III) la riforma del fisco; IV) la riforma della giustizia; V) il decreto “Sblocca Italia”
A questi si affiancano:
– una serie di interventi già avviati illustrati nella parte V della Nota ( a partire da pag. 72) adottati in risposta alle specifiche raccomandazioni UE;
– la prossima manovra di stabilità per il 2015, i cui contenuti di massima sono indicati nella Relazione al Parlamento (v. pag. 5), con misure finalizzate, in estrema sintesi, a rifinanziare il bonus Irpef in favore dei redditi da lavoro medio bassi, ad innalzare l’offerta e la qualità del sistema di formazione, a sostenere gli investimenti, a ridurre il prelievo sulle imprese, ad aumentare gli stanziamenti per gli ammortizzatori sociali e a rifinanziare le cosiddette spese a politiche invariate.
– i collegati alla manovra ( vedi a pag. 3 della Nota di aggiornamento): I) il disegno di legge recante misure in tema di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (A.S. 1577); II) il disegno di legge recante misure per la revisione della spesa e per la promozione dell’occupazione e degli investimenti nei settori del cinema e dello spettacolo; III) il disegno di legge delega in tema di revisione dell’ordinamento degli enti locali.

Le predette misure programmatiche dovrebbero garantire, nel loro insieme, una crescita dello 0,6 per cento nel 2015, dell’1 per cento nel 2016, dell’1,3 per cento nel 2017 e dell’1,4 per cento nel 2018.

Tabella n. 4 – Impatto delle misure programmate sulla crescita del PIL nel periodo 2015-2018

IMPATTO NUOVE MISURE SULLA CRESCITA DEL PIL
2015 2016 2017 2018
PIL TENDENZIALE 0,5 0,8 1,1 1,2
BONUS IRPEF 0,1 0,1 1,1 0,0
RIDUZIONE PRELIEVO IMPRESE 0,1 0,1 0,0 0,0
RESTO STABILITÀ -0,1 0,0 0,0 0,0
EFFETTO RIFORME 0,0 0,2 0,4 0,4
CLAUSOLA DI SALVAGUARDIA -0,2 -0,3 -0,2
PIL PROGRAMMATICO 0,6 1,0 1,3 1,4

3. Il quadro di finanza pubblica

I dati della Nota di aggiornamento al DEF 2014 evidenziano come, l’aggiustamento dei conti pubblici, realizzato a tappe forzate a partire dal 2011 e in un contesto di forte crisi economica internazionale, è avvenuto a costo di pesanti sacrifici da parte di cittadini ed imprese.
La contrazione dell’economia è stata grave, superiore agli effetti della grande crisi del 1929 e su livelli mai sperimentati nel dopoguerra, sia in termini assoluti che di durata temporale, con la conseguente perdita di numerosi posti di lavoro, l’evidente crescita di situazioni di disagio sociale e il ritorno di situazioni di ampliamento del divario economico tra Nord e Sud del Paese.
La sezione della nota di aggiornamento al DEF 2014 dedicata al quadro di finanza pubblica mette in evidenza la situazione dei conti pubblici del nostro Paese.
Rispetto alle previsioni del DEF di aprile, tutti i saldi di finanza pubblica presentano variazioni in diminuzione e quindi un andamento complessivamente meno favorevole. Tuttavia, le correzioni apportate evidenziano una situazione dei conti pubblici ancora sostenibile e, comunque, di pieno rispetto dei vincoli di bilancio comunitari pur in presenza di un andamento del ciclo economico non favorevole.
Il nuovo quadro programmatico degli andamenti di finanza pubblica, per il periodo che va dal 2015 al 2018, mostra un andamento decrescente del deficit e della spesa per interessi ed un ritorno alla crescita dell’avanzo primario, a dimostrazione della tenuta di tutti i principali indicatori di finanza pubblica.

Tabella n. 5 – Il nuovo quadro programmatico degli andamenti di finanza pubblica
2013 2014 2015 2016 2017 2018
INDEBIT. NETTO -2,8 -3,0 -2,9 -1,8 -0,8 -0,2
SALDO PRIMARIO 2,0 1,7 1,6 2,7 3,4 3,9
INTERESSI 4,8 4,7 4,5 4,5 4,2 4,1
IND. NETTO STRUTTURALE -0,7 -0,9 -0,9 -0,4 0,0 0,0

Fra i dati maggiormente significativi, si segnala l’andamento dell’indebitamento netto strutturale che, sebbene in peggioramento rispetto alle previsioni del DEF 2014 ( si indicava un percorso di raggiungimento del pareggio di bilancio nel 2016), mostra per i prossimi anni un andamento decrescente con il raggiungimento del pareggio a partire dal 2017.

Fra gli altri dati, si sottolinea l’andamento del saldo primario e quello della spesa per interessi. In particolare:
– il saldo primario dopo una fase di contrazione nel corso degli ultimi 2 esercizi, riprende a crescere dal 1,6 per cento del 2015 al 3,9 per cento nel 2018. Tale dato sta a significare che la spesa è stata sostanzialmente posta sotto controllo, tanto che per effetto delle misure adottate, in particolare nei confronti delle amministrazioni centrali, delle regioni e degli enti locali, le spese finali al netto degli interessi sono previste passare dal 46,6 per cento del 2014 al 44,8 per cento del 2018 e in particolare le spese correnti, al netto degli interessi, sono previste ridursi dal 42,9 per cento nel 2014 al 41,6 per cento nel 2018;
– la spesa per interessi, nel quadriennio di riferimento, è prevista diminuire progressivamente dal 4,5 per cento del 2015 al 4,1 per cento nel 2018, rimanendo entro limiti fisiologici e confermando la ritrovata fiducia dei mercati internazionali sulla solvibilità dei titoli del nostro debito pubblico.

I dati sulle entrate, limitatamente a quelli tendenziali a legislazione vigente, mostrano un andamento in progressiva crescita per tutto il periodo di riferimento. In particolare, le entrate finali, a legislazione vigente, sono previste in progressivo aumento, passando da 796 miliardi di euro nel 2015 ad 854 miliardi di euro nel 2018, mentre le entrate tributarie sono previste passare da 493 miliardi di euro nel 2015 a 531,6 miliardi nel 2018.
Nonostante l’incremento delle entrate, la pressione fiscale dovrebbe ridursi leggermente passando dal 43,4 per cento nel 2015 al 43,2 per cento nel 2018.

Il rapporto debito pubblico/Pil è il dato di finanza pubblica su cui concentrare maggiore attenzione. L’Istat ha recentemente rivisto le serie del PIL dal 2009 al 2013, tramite l’utilizzo del SEC 2010 in luogo del SEC95, e a seguito di tale operazione i dati relativi al rapporto debito/PIL sono sensibilmente migliorati rispetto alle previsioni del DEF di aprile.
Con riguardo al solo anno 2013 si è registrato un miglioramento di 4,8 punti percentuali. Il dato 2014, sulla base del SEC95 avrebbe raggiunto la soglia del 136,6 per cento mentre a seguito della revisione è previsto al 131,6 per cento (5 punti percentuali in meno). Nel 2015, la Nota di aggiornamento prevede una crescita del rapporto debito/PIL con il raggiungimento del picco massimo del 133,4 per cento, in ragione degli effetti di trascinamento dell’andamento economico (previsioni di crescita del PIL inferiori rispetto al DEF di aprile), e da un maggiore fabbisogno del settore pubblico in gran parte dovuto al rifinanziamento delle misure fiscali. A partire dal 2016, è prevista una fase di inversione di tendenza, con una progressiva diminuzione del rapporto fino al raggiungimento del 124,6 per cento nel 2018.

Tabella n. 6 – Andamenti del debito pubblico
2013 2014 2015 2016 2017 2018
DEBITO PUBBLICO 127,9 131,6 133,4 131,9 128,6 124,6

Anche se il percorso di riduzione del rapporto debito/PIL è previsto sostenuto (circa 9 punti percentuali in meno nel periodo 2015-2018), la dimensione dello stesso rimane molto elevato. Con l’entrata in vigore della cosiddetta “regola del bilancio”, che impone ai Paesi membri dell’UE il progressivo rientro verso la soglia ottimale del 60 per cento del rapporto debito/Pil (vedi allegato 2), l’Italia si trova di fronte, a causa dell’elevato debito pubblico, ad un percorso che rischia di produrre pesanti effetti sul nostro sistema economico.
Tale situazione rappresenta un macigno che frena l’azione di sviluppo del Paese, in ragione del fatto che nei prossimi anni, dovranno essere accantonate risorse sia per provvedere alla spesa per interessi sui titoli del debito sovrano sia per il rispetto della regola del debito.
Nel capitolo IV della Nota di aggiornamento (pag. 59 e ss.) sono descritti alcuni possibili scenari di evoluzione del rapporto debito pubblico/PIL a fronte di un andamento del PIL superiore o inferiore alle previsioni di base contenute nella Nota.
Nei quattro scenari presi in considerazione, il rapporto debito/Pil tende in ogni caso a ridursi seppure con tempi sensibilmente diversi. Tuttavia, in caso di evoluzione verso scenari meno favorevoli, i tempi necessari per la riduzione del rapporto debito/Pil si allungano e maggiori sacrifici saranno richiesti al Paese.

4. La Relazione al Parlamento

Sulla base dei risultati conseguiti in corso di anno e delle nuove stime macroeconomiche e di finanza pubblica riportate nella Nota di aggiornamento al DEF, il Governo ha ritenuto necessario predisporre la “Relazione al Parlamento” .
Tale documento, preso atto del rilevante scostamento delle previsioni di crescita per l’anno in corso rispetto alle stime dello scorso aprile, aggiorna il cosiddetto ” Piano di rientro” verso l’obiettivo di medio periodo (MTO) – ossia il percorso previsto per il raggiungimento dell’obiettivo del pareggio di bilancio in termini strutturali (vedi allegato 3) – contenuto nel DEF 2014.
Nel documento, il Governo conferma l’impegno a mantenere il rapporto deficit/Pil entro la soglia del 3 per cento nel corrente anno e in quelli successivi, ma facendo richiamo alle clausole di flessibilità previste dalle regole europee, sposta al 2017 il percorso di avvicinamento al pareggio strutturale di bilancio, con un anno di ritardo rispetto alle previsioni dell’aprile scorso.
La deviazione temporanea dal percorso di avvicinamento verso l’MTO è riconducibile all’esigenza di rispondere con interventi in favore della crescita agli effetti della forte recessione registrata negli anni 2012 e 2013 e nell’anno in corso e all’esigenza di procedere all’implementazione di importanti riforme strutturali, in grado di incidere nel medio periodo sul potenziale di crescita dell’economia e di migliorare la sostenibilità delle finanze pubbliche.
La deviazione avviene, secondo il Governo, nel rispetto dei regolamenti dell’UE e della normativa nazionale, e la richiesta di scostamento è stata formulata sul presupposto che in mancanza di interventi per la crescita si potrebbe determinare un impatto negativo sul PIL anche per gli anni successivi e il rischio di ulteriori revisioni al ribasso per il 2015.
La richiesta di posticipo del conseguimento del pareggio strutturale, fondata su questi presupposti, sarebbe pertanto in linea con le regole comunitarie e non configurerebbe una violazione dei regolamenti europei e della normativa nazionale.

Nella Relazione, il Governo si impegna a riprendere il percorso verso la piena convergenza dell’OMT già a partire dal 2016 e di conseguire il pareggio di bilancio in termini strutturali nel 2017, con un avanzo primario programmatico crescente negli anni fino a raggiungere il 3,9 per cento del Pil nel 2018.
Le misure di correzione necessarie al conseguimento degli impegni assunti dal Governo verranno dettagliate nella prossima legge di stabilità, che a garanzia dell’impegno conterrà una apposita “clausola di salvaguardia automatica” finalizzata a mettere in sicurezza il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio nel 2017.
Nel frattempo il Governo utilizzerà tutto lo spazio disponibile in termini di indebitamento netto (-3 per cento nel 2014 e -2,9 per cento nel 2015) al fine di consentire il finanziamento, seppure parziale, delle misure che verranno inserite nella prossima manovra di stabilità, fino ad un importo massimo di 11, 5 miliardi di euro, allo scopo di:
– innalzare l’offerta e la qualità del sistema di formazione finanziando interventi nei settori dell’istruzione e le attività di R&S;
– sostenere gli investimenti attraverso il superamento del Patto di Stabilità interno per le regioni e gli enti locali;
– ridurre il prelievo sulle imprese, anche attraverso ulteriori revisioni dell’Irap;
– aumentare gli stanziamenti per gli ammortizzatori sociali (ASPI), estendendo la protezione garantita in caso di perdita di lavoro;
– rifinanziare il bonus Irpef a favore dei redditi da lavoro medio bassi per il 2015;
– rifinanziare le cosiddette spese a politiche invariate.

Alle suddette risorse, il Governo dovrebbe aggiungerne altre derivanti dalla spending review, da tagli alla spesa di Ministeri, regioni ed enti locali e da possibili tagli selettivi alle agevolazioni fiscali, per un ammontare complessivo di almeno 10 miliardi di euro.

Su tale Relazione, il Senato è chiamato ad approvare, conformemente alla Camera dei Deputati, una deliberazione che autorizza il Governo alla revisione del Piano di rientro con una procedura che prevede il voto a maggioranza assoluta dei suoi componenti.

6. Conclusioni

Nel complesso, la Nota di aggiornamento al DEF 2014 e la Relazione al Parlamento evidenziano che i saldi di finanza pubblica risultano sotto controllo e che l’azione in atto dal lato delle riforme sarà in grado di rimuovere taluni ostacoli che oggi frenano la crescita.
Tuttavia, di fronte alle perduranti difficoltà del Paese, si è giustamente ritenuto opportuno richiedere, pur rimanendo entro i parametri e i vincoli comunitari, un rinvio temporale e un rallentamento del percorso di consolidamento dei conti pubblici e di usufruire di tutti i margini a disposizione per predisporre una manovra di stabilità basata sul rilancio economico e sul sostegno dei redditi dei cittadini.
Su tale linea, tra l’altro, si stanno muovendo anche altri Paesi membri dell’UE, a partire dalla Francia, in ragione della necessità di dare maggiore respiro e slancio all’economia.
Il nostro Paese ha urgente bisogno di sviluppo e di interventi e riforme finalizzate ad accrescere il tasso di competitività del nostro tessuto imprenditoriale: presupposti questi per salvaguardare e rilanciare l’occupazione, ridurre i divari sociali e territoriali che si sono venuti a creare con la crisi, e per ridare fiducia alle imprese e alle famiglie.
Di fronte a questi sforzi, appare del tutto evidente, tuttavia, che senza un cambio di passo in Europa, l’uscita dalla crisi e l’aggancio della ripresa economica in atto nel contesto internazionale diventa per il nostro Paese e per l’Area euro sempre più complicato.

ALLEGATO 1
Sintesi delle fasi del Ciclo di programmazione economica e finanziaria
Il nuovo ciclo di programmazione economica e finanziaria è stato introdotto nel nostro Paese a decorrere dall’anno 2011 a seguito della definizione a livello comunitario di nuove regole per la governance economica dell’Unione Europea e, in particolare, dell’introduzione del meccanismo di coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio e della definizione di regole per una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico degli Stati membri della UE. Le procedure e gli strumenti del nuovo ciclo di programmazione si concentrano nei primi sei mesi dell’anno (c.d “semestre europeo”), fase nella quale nella quale sono definiti, in coordinamento con l’UE, gli obiettivi programmatici economici e finanziari del paese e le relative riforme di accompagnamento (contenuti nel DEF e nelle relative sezioni del PS e del PNR). In sintesi, la fase programmatoria prevede la presentazione alle Camere entro il 10 aprile del Documento di Economia e Finanza (DEF), che costituisce il principale strumento di programmazione economica e finanziaria. La presentazione del DEF nella prima metà del mese di aprile consente alle Camere di esprimersi, con propria deliberazione, sugli obiettivi programmatici in tempo utile per l’invio, entro il 30 aprile, al Consiglio dell’Unione europea e alla Commissione europea, del Programma di Stabilità e del Programma Nazionale di Riforma (PNR) contenuti, rispettivamente, nella prima e nella terza sezione del documento. Sulla base del PNR e del Patto di Stabilità, nel mese di giugno la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati. Entro il mese di luglio, il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio Occupazione e affari sociali, provvedono ad esaminare ed approvare le raccomandazioni della Commissione, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno. Al fine di tener conto delle eventuali raccomandazioni formulate dalle autorità europee, è quindi prevista la presentazione, entro il 20 settembre di ciascun anno, di una Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza. La Nota consente di tener conto d’informazioni e dati più dettagliati rispetto a quelli disponibili nel mese di aprile e di procedere all’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici fissati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra i diversi sottosettori del conto economico della pubblica amministrazione lo Stato, nonché di recepire le raccomandazioni approvate dal Consiglio europeo nel corso del primo semestre dell’anno. Qualora sia necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, il Governo è tenuto ad inviare, entro il 10 settembre, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi. Le linee guida sono altresì trasmesse, entro il 10 settembre, alle Camere, cui è in seguito trasmesso anche il parere espresso su di esse dalla Conferenza. Nell’insieme, con il nuovo ciclo di programmazione economica e finanziaria si da luogo ad un processo di “condivisione” della programmazione della finanza pubblica tra Governo, Parlamento nazionale e Istituzioni dell’Unione. Attraverso l’esame del documento di economia e finanza (DEF), che è preceduto dall’analisi della crescita predisposta ad inizio anno dalla Commissione europea, le competenti Commissioni parlamentari partecipano alla “ fase ascendente” della formazione delle decisioni di bilancio e il Parlamento è posto nelle condizioni di esaminare tutti i progetti, gli atti e i documenti adottati dalle Istituzioni dell’Unione europea nell’ambito del Semestre europeo e di condividere con apposite discussioni nelle singole Commissioni e di approvare, con apposita risoluzione parlamentare, la programmazione della finanza pubblica con il Governo. Il Documento di economia e finanza (DEF) costituisce il principale documento di programmazione della politica economica nazionale. Il DEF enuncia, pertanto, le modalità e la tempistica attraverso le quali l’Italia intende conseguire il risanamento strutturale dei conti pubblici e perseguire gli obiettivi in materia di occupazione, innovazione, istruzione, integrazione sociale, energia e sostenibilità ambientale definiti nell’ambito dell’Unione europea.
Il documento, è articolato in tre sezioni.
La prima sezione espone lo schema del Programma di stabilità nel quale sono contenuti: gli obiettivi e il quadro delle previsioni economiche e di finanza pubblica almeno per il triennio successivo; l’indicazione degli obiettivi programmatici per l’indebitamento netto, per il saldo di cassa e per il debito delle PA, articolati per i sottosettori della PA, ; le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità, nonché le diverse ipotesi di evoluzione dell’indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del prodotto interno lordo, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario.
Nella seconda sezione sono indicate le regole generali sull’evoluzione della spesa delle amministrazioni pubbliche, in linea con l’esigenza, evidenziata in sede europea, di individuare forme efficaci di controllo dell’andamento della spesa pubblica, anche attraverso la fissazione di tetti di spesa.
La terza sezione reca, infine, lo schema del Programma Nazionale di riforma (PNR) che, in coerenza con il Programma di Stabilità, definisce gli interventi da adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività, occupazione e sostenibilità. In tale ambito sono indicati: lo stato di avanzamento delle riforme avviate; gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività; le priorità del Paese, con le principali riforme da attuare, i tempi previsti e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nel Programma di stabilità; i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell’economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell’occupazione.
La Nota di aggiornamento al DEF è il documento che viene presentato nel mese di Settembre e che aggiorna le previsioni macroeconomiche e finanziarie e gli obiettivi programmatici del DEF, anche in relazione alle raccomandazioni pervenute dal Consiglio europeo. La Nota di aggiornamento indica gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da presentarsi alle Camere entro il mese di gennaio di ogni anno e contiene in allegato: una relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate e sui risultati conseguiti; il Programma delle infrastrutture strategiche; un documento relativo allo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra; un documento recante l’esposizione delle risorse del bilancio dello Stato destinate alle singole regioni; il rapporto sullo stato di attuazione della legge di contabilità e finanza pubblica e sullo stato di attuazione delle norme finalizzate all’armonizzazione delle regole contabili degli enti territoriali, prevista dalla legge di attuazione del federalismo fiscale.

ALLEGATO 2

L’obiettivo di medio termine

Le modifiche arrecate ai regolamenti del Consiglio nel novembre 2011 (c.d. six pack) ed il Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la goverrnance nell’Unione economica e monetaria (c.d. fiscal compact) del marzo 2012 confermano l’impianto generale del Patto di Stabilità e crescita quale strumento fondamentale per la disciplina fiscale, rafforzando e implementando le regole poste a presidio del principio del pareggio di bilancio e della sostenibilità del debito. In base alle nuove regole, gli obiettivi di saldo devono essere compresi in una forcella stabilita tra un deficit (in termini strutturali) dello 0,5 per cento del PIL (-1 per cento per i paesi nei quali il rapporto debito/PIL sia significativamente inferiore al 60 per cento e i rischi di sostenibilità siano bassi) e il pareggio o l’attivo. Regole specifiche sono, inoltre, previste per la riduzione del rapporto debito/PIL verso il parametro del 60 per cento. Il percorso di avvicinamento all’Obiettivo di bilancio a medio termine si fonda su una regola di correzione strutturale annuale di 0,5 punti (superiore a 0,5 per cento per i paesi più indebitati e ad alto rischio); la regola può tuttavia variare in relazione all’andamento del ciclo economico (good or bad times), richiedendosi uno sforzo più limitato in presenza di una congiuntura sfavorevole. Deviazioni temporanee dalla misura dello 0,5 per cento possono essere accettate, oltre che in presenza di eventi eccezionali, anche nel caso in cui un paese abbia effettuato riforme strutturali rilevanti (con particolare riferimento a quelle pensionistiche), con un effetto quantificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, a condizione che sia comunque mantenuto un margine adeguato rispetto alla soglia del 3 per cento e che il deficit ritorni all’obiettivo di medio termine entro il periodo coperto dal programma. Nell’ambito della procedura di sorveglianza, l’eventuale deviazione nel processo di avvicinamento all’obiettivo di medio termine viene valutata globalmente, facendo riferimento sia al saldo strutturale che all’andamento della spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate. In particolare, il nuovo regolamento (UE) n. 1175/2011 prevede che ciascuno Stato membro abbia un obiettivo a medio termine differenziato, che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, offrendo al tempo stesso un margine di sicurezza rispetto al rapporto tra disavanzo/PIL del 3%. Gli obiettivi di bilancio a medio termine assicurano, in ogni caso, la sostenibilità delle finanze pubbliche o rapidi progressi verso la sostenibilità consentendo margini di manovra finanziaria, specie in relazione alla necessità di investimenti pubblici. Per gli Stati membri che hanno adottato l’euro, gli obiettivi di bilancio a medio termine sono specificati in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l’attivo, in termini corretti per il ciclo, al netto delle misure temporanee e una tantum. L’obiettivo di bilancio a medio termine è riveduto ogni tre anni e in caso di attuazione di riforme strutturali aventi un notevole impatto sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. Il Consiglio e la Commissione esaminano gli obiettivi di bilancio a medio termine presentati dagli Stati membri, valutando se: le ipotesi economiche sulle quali il programma è basato siano plausibili; il percorso di avvicinamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine sia adeguato; le misure adottate o proposte per rispettare tale percorso di avvicinamento siano sufficienti per conseguire l’obiettivo di bilancio a medio termine nel corso del ciclo. In particolare, nel valutare il percorso di avvicinamento verso l’obiettivo a medio termine il Consiglio e la Commissione, facendo riferimento al saldo strutturale e analizzando la spesa al netto delle misure discrezionali in materia di entrate, esaminano se: lo Stato interessato persegua un miglioramento annuo adeguato del suo saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee, richiesto per conseguire l’obiettivo di bilancio a medio termine, con lo 0,5% del PIL come parametro di riferimento; il miglioramento annuo del saldo di bilancio corretto per il ciclo, al netto delle misure una tantum e di altre misure temporanee sia, per gli Stati membri con un livello di indebitamento superiore al 60% del PIL o che presentano rischi considerevoli in termini di sostenibilità del debito globale, superiore allo 0,5% del PIL; un maggiore sforzo di aggiustamento sia stato compiuto in periodi di congiuntura favorevole, sforzo che può essere più limitato in periodi di congiuntura sfavorevole. Si tiene conto, in particolare, delle entrate straordinarie e delle minori entrate; il percorso di crescita della spesa pubblica, considerato unitamente all’effetto di misure adottate o programmate sul lato delle entrate, sia conforme ai requisiti seguenti: a) per gli Stati che hanno conseguito l’obiettivo di bilancio a medio termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate; b) per gli Stati che non hanno ancora conseguito l’obiettivo di bilancio a medio termine, la crescita annua della spesa non deve superare un tasso inferiore al tasso di riferimento a medio termine del potenziale di crescita del PIL, a meno che il superamento non sia coperto da misure discrezionali sul lato delle entrate. Lo scarto tra i due tassi deve essere fissato in modo da assicurare un avvicinamento adeguato all’obiettivo di bilancio a medio termine. Per i medesimi Stati le riduzioni discrezionali delle voci delle entrate devono essere coperte o da riduzioni della spesa o da aumenti discrezionali di altre voci delle entrate o da entrambi; il contenuto del programma di stabilità faciliti il conseguimento di una convergenza reale e duratura nell’area dell’euro, un più stretto coordinamento delle politiche economiche e se le politiche economiche dello Stato membro interessato siano coerenti con gli indirizzi di massima per le politiche economiche e gli orientamenti per le politiche occupazionali degli Stati membri e dell’Unione. Per concerne il c.d. Fiscal compact, l’articolo 3 del Trattato, nell’impegnare le Parti contraenti ad applicare e ad introdurre,entro un anno dalla sua entrata in vigore, con norme vincolanti e a carattere permanente, preferibilmente di tipo costituzionale, e in aggiunta e senza pregiudizio per gli obblighi derivanti dal diritto dell’UE, la regola del pareggio (o dell’attivo) di bilancio prevede che la essa si consideri rispettata se il saldo strutturale annuo della pubblica amministrazione è pari all’obiettivo di medio termine specifico per il paese, quale definito nel patto di stabilità e crescita rivisto, con il limite inferiore di un disavanzo strutturale dello 0,5% del prodotto interno lordo ai prezzi di mercato. Il medesimo articolo 3 prevede altresì che qualora il rapporto debito pubblico/Pil risulti significativamente al di sotto della soglia del 60%, e qualora i rischi per la sostenibilità a medio termine delle finanze pubbliche siano bassi, il suddetto valore di riferimento possa superiore allo 0,5% ma che in ogni caso non possa eccedere il limite dell’1% del PIL.

ALLEGATO 3
La Regola del debito

Per quanto concerne il parametro del debito pubblico, il Regolamento n. 1177/2011 UE, stabilisce che gli Stati il cui debito supera il 60% del PIL dovranno adottare misure per ridurlo verso in misura sufficiente e con un ritmo adeguato. A questo scopo, si richiede, quale parametro di riferimento, una diminuzione dell’eccedenza di debito al ritmo di un ventesimo all’anno in media negli ultimi tre anni.
Nell’applicazione di tale parametro di riferimento si tiene conto dell’influenza della congiuntura economica sul ritmo di riduzione del debito. La valutazione dell’andamento del debito, inoltre, dovrà tener conto di alcuni “fattori significativi”, tra cui:
• l’evoluzione della posizione economica a medio termine, in particolare la crescita potenziale, compresi i diversi contributi del lavoro, dell’accumulo dei capitali e della produttività totale dei fattori, l’evoluzione congiunturale e la posizione in termini di risparmi netti del settore privato;
• l’evoluzione delle posizioni di bilancio a medio termine, in particolare lo stato di avvicinamento all’obiettivo di bilancio a medio termine, il livello del saldo primario e l’evoluzione della spesa primaria corrente e in conto capitale, l’attuazione di politiche nel contesto della prevenzione e correzione degli squilibri macroeconomici eccessivi;
• la dinamica e sostenibilità a medio termine del debito, in particolare i fattori di rischio, incluse la struttura delle scadenze del debito e le valute in cui è denominato, e le eventuali passività implicite legate all’invecchiamento della popolazione e al debito privato, nella misura in cui possano rappresentare potenziali passività implicite per le amministrazioni pubbliche.
Si ricorda che un’analoga regola per la riduzione dell’eccedenza di debito è prevista dall’articolo 4 del Fiscal compact, in base al quale qualora il rapporto debito pubblico/Pil superi la soglia del 60%, le parti contraenti si impegnano a ridurlo mediamente di 1/20 all’anno, come previsto dall’art. 2 del regolamento (CE) n. 1467/97 come modificato dal regolamento (UE) n. 1177/2011, sopra illustrato.

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