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4 agosto 2020

Alla Presidente della
XII Commissione

S E D E


OGGETTO: Conversione in legge del decreto-legge 30 luglio 2020, n. 83, recante misure urgenti connesse con la scadenza della dichiarazione di emergenza epidemiologica da COVID-19 deliberata il 31 gennaio 2020 (C. 2617 Governo).

(Parere, ai sensi dell’articolo 96-bis, comma 1, del Regolamento)


“Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 2617 e rilevato che:

sotto il profilo della specificità, dell’omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:


il provvedimento, composto da 3 articoli, per un totale di 8 commi, appare riconducibile alla ratio unitaria di adottare “adeguate e proporzionate misure di contrasto e contenimento” della pandemia, attraverso la proroga delle disposizioni del decreto-legge n. 19 del 2020, delle misure previste dal decreto-legge n. 33 del 2020 e della vigenza di “alcune misure correlate allo stato d’emergenza”; suscita perplessità la riconducibilità a questo perimetro dell’articolo 1, comma 6, che modifica i requisiti di nomina del direttore del DIS (Dipartimento per le informazioni e la sicurezza), dell’AISE (Agenzia informazioni e sicurezza esterna) e dell’AISI (Agenzia informazioni e sicurezza interna);


sotto il profilo dell’efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

si ricorda che l’ordine del giorno Tomasi n. 2, accolto favorevolmente dal Governo nella seduta del 9 luglio 2020, nell’ambito della discussione del disegno di legge C. 2554 di conversione del decreto-legge n. 33 del 2020, prendendo spunto dal parere reso dal Comitato per la legislazione sul provvedimento nella seduta del 30 giugno 2020, ha, tra le altre cose, impegnato il Governo, nell’ottica di “fornire una nuova base legislativa a quanto fin qui disciplinato dai DPCM”, ad “assumere un’apposita iniziativa legislativa, se necessario anche d’urgenza, evitando la mera proroga o differimento, magari nell’ambito di provvedimenti di più ampia portata, di quanto fin qui previsto dal decreto-legge n. 19 e dal provvedimento in esame”; peraltro, sia il richiamato parere del Comitato per la legislazione sia il parere del Comitato permanente per i pareri della I Commissione Affari costituzionali della Camera sul medesimo provvedimento (seduta del 7 luglio 2020) hanno richiamato il “carattere proporzionato e temporaneo che le misure di contenimento dell’epidemia devono avere”; da ultimo, le risoluzioni approvate, in identico testo, dal Senato e dalla Camera al termine delle comunicazioni del Presidente del Consiglio svolte rispettivamente nelle sedute del 28 e del 29 luglio 2020 impegnano il Governo, tra le altre cose, a “definire con norma primaria le eventuali misure di limitazione delle libertà fondamentali”, precisando al riguardo in premessa che “le misure di contrasto dell’epidemia, per superare i rilievi di costituzionalità, devono essere non solo limitate nel tempo ma proporzionate all’attuale livello di pericolo”;

ciò premesso, si valuti scrupolosamente l’opportunità di approfondire il coordinamento del contenuto di alcune misure di contenimento dell’epidemia adottabili ai sensi del decreto-legge n. 19 con quello delle misure previste dal decreto-legge n. 33, posto che il provvedimento proroga per entrambi i provvedimenti al 15 ottobre la possibilità di assumere tali misure; in particolare l’articolo 1, comma 1 e comma 2, lettera a) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente, “su specifiche parti del territorio nazionale, ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso” la “limitazione della circolazione delle persone, anche prevedendo limitazioni alla possibilità di allontanarsi dalla propria abitazione, domicilio o dimora”; tale disposizione appariva però tacitamente abrogata dall’articolo 1, commi 1 e 3 del decreto-legge n. 33; il comma 1 infatti afferma che “a decorrere dal 18 maggio 2020, cessano di avere effetto tutte le misure limitative della circolazione all’interno del territorio regionale” mentre il comma 3 stabilisce che “A decorrere dal 3 giugno 2020, gli spostamenti interregionali possono essere limitati solo con provvedimenti adottati ai sensi dell’articolo 2 del decreto-legge n. 19 del 2020, in relazione a specifiche aree del territorio nazionale, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio epidemiologico effettivamente presente in dette aree”; al riguardo si valuti quindi l’opportunità di chiarire se per effetto della proroga riviva la possibilità di limitare la libertà di circolazione sul complesso del territorio nazionale; l’articolo 1, comma 2, lettera g) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente la “limitazione o sospensione di manifestazioni o iniziative di qualsiasi natura, di eventi e di ogni altra forma di riunione o di assembramento in luogo pubblico o privato, anche di carattere culturale, ludico, sportivo, ricreativo e religioso”, anche questa disposizione, con riferimento specifico alle riunioni poteva risultare tacitamente abrogata dall’articolo 1, comma 10, del decreto-legge n. 33, che stabilisce che “le riunioni si svolgono nel rispetto della distanza interpersonale di un metro”; anche in questo caso, pertanto, si valuti l’opportunità di precisare se riviva la possibilità di limitazioni alla libertà di riunione; l’articolo 1, comma 2, lettera h) del decreto-legge n. 19 del 2020 consente “la sospensione delle cerimonie civili e religiose e la limitazione dell’ingresso nei luoghi destinati al culto”, anche se la lettera h-bis), introdotta nel corso dell’iter di conversione, prevede l’“adozione di protocolli sanitari, d’intesa con la Chiesa cattolica e con le confessioni religiose diverse dalla cattolica, per la definizione delle misure necessarie ai fini dello svolgimento delle funzioni religiose in condizioni di sicurezza”; la possibilità di sospensione delle cerimonie religiose è apparsa poi superata dall’articolo 1, comma 11, del decreto-legge n. 33 che dispone che “le funzioni religiose con la partecipazione di persone si svolgono nel rispetto dei protocolli sottoscritti dal Governo e dalle rispettive confessioni contenenti le misure idonee a prevenire il rischio di contagio”; anche in questo caso si valuti quindi l’opportunità di precisare se, per effetto della proroga, sia possibile attuare, ai sensi del decreto-legge n. 19, provvedimenti di sospensione delle cerimonie religiose;

alla luce di quanto sopra esposto, l’esigenza di coordinamento potrebbe essere soddisfatta abrogando esplicitamente le disposizioni del decreto-legge n. 19 che appaiono già superate dal decreto-legge n. 33; la soluzione alternativa, pure teoricamente ipotizzabile, quella di sopprimere le disposizioni del decreto-legge n. 33 per reintrodurre le più ampie previsioni di contenimento dell’epidemia contemplate dal decreto-legge n. 19, potrebbe invece presentare profili problematici nell’ottica del rispetto del principio di proporzionalità, richiamato nel preambolo del decreto-legge e negli atti di indirizzo parlamentare sopra ricordati; rimane infatti fermo che ovviamente, a fronte di un’eventuale recrudescenza dell’epidemia, il Governo potrebbe comunque adottare un nuovo provvedimento normativo d’urgenza per reintrodurre più rigide misure di contenimento;

si valuti altresì scrupolosamente anche l’opportunità di coordinare quanto previsto dall’articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 che prevede che, nelle more dell’adozione dei DPCM di attuazione delle misure previste dell’articolo 1, le regioni possano adottare unicamente misure ulteriormente restrittive rispetto a quelle vigenti e l’articolo 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 che consente invece alle regioni, con riferimento allo svolgimento delle attività economiche, produttive e sociali, di introdurre misure sia più restrittive sia ampliative rispetto a quelle nazionali;

sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:

il comma 3 dell’articolo 1 indica in un apposito allegato le disposizioni connesse allo stato d’emergenza la cui vigenza, per effetto del decreto-legge, è prorogata al 15 ottobre 2020; si tratta sia di disposizioni la cui vigenza, nel testo originario, era prevista per tutta la durata dello “stato d’emergenza” sia di disposizioni la cui vigenza era prevista fino al 31 luglio 2020: per le prime si ricorda che il Comitato, nei pareri sui disegni di legge C. 2525 di conversione del decreto-legge n. 22 del 2020 (seduta del 3 giugno 2020) e C. 2547 di conversione del decreto-legge n. 28 del 2020 (seduta del 23 giugno 2020) aveva criticato l’utilizzo di questa tecnica che rimette la vigenza di norme legislative ad un “termine mobile”; con riferimento ad entrambe si ricorda che la circolare del Presidente del Camera del 20 aprile 2001 sulla formulazione tecnica dei testi legislativi prescrive (paragrafo 3, lettera a) di privilegiare la tecnica della novella; nel caso in esame, pur comprendendo la difficoltà di intervenire puntualmente sul quadro normativo inevitabilmente complesso prodotto dall’epidemia, il Comitato non può che rilevare che, non essendosi fatto ricorso a puntuali novelle, si potrebbe porre il dubbio se una specifica disposizione adottata negli ultimi mesi per contrastare l’epidemia, la cui vigenza è prevista per la durata dello stato d’emergenza o fino al 31 luglio 2020, sia o meno vigente per effetto della proroga dello stato d’emergenza, un dubbio non immediatamente risolvibile dalla lettura della norma medesima ma solo attraverso la consultazione di un allegato ad un altro provvedimento;

come contributo alla chiarezza si indicano comunque di seguito le disposizioni connesse con lo stato d’emergenza che non appaiono essere state prorogate dal provvedimento: articolo 2-ter, comma 5, secondo periodo, del decreto-legge n. 18 del 2020 (proroga incarichi medici specializzandi); articolo 5-ter, comma 1, del decreto-legge n. 18 del 2020 (termine per l’adozione del decreto ministeriale su disponibilità apparecchiature per fornitura di ossigeno); articolo 6 del decreto-legge n. 18 del 2020 (possibilità di requisizione di presidi sanitari e beni mobili); articolo 10 del decreto-legge n. 18 del 2020 (possibilità per l’INAIL di conferire incarichi di lavoro autonomo a medici); articolo 23 del decreto-legge n. 18 del 2020 (diritto al congedo per genitori lavoratori dipendenti); articolo 25, comma 6, del decreto-legge n. 18 del 2020 (rideterminazione dei permessi per i sindaci); articolo 26, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 18 del 2020 (tutela sorveglianza attiva dei lavoratori del settore privato); articolo 36 del decreto-legge n. 18 del 2020 (possibilità di conferire in forma telematica il mandato di patrocinio per istituti di patronato e di assistenza sociale); articolo 47 del decreto-legge n. 18 del 2020 (mantenimento in carico da parte delle strutture di assistenza psichiatrica nonostante assenza nel periodo di durata dello stato d’emergenza); articolo 59 del decreto-legge n. 18 del 2020 (garanzia della SACE per acquisti delle regioni da parte di fornitori esteri di beni necessari per fronteggiare l’epidemia); articolo 74, comma 7-ter, del decreto-legge n. 18 del 2020 (termine per l’adozione del regolamento su accesso a pubblico impiego); articolo 78, comma 2-quinquiesdecies, del decreto-legge n. 18 del 2020 (versamenti fiscali nel settore agricolo); articolo 78, comma 4-septies, del decreto-legge n. 18 del 2020 (possibilità di trasmissione in forma telematica della documentazione fiscale); articolo 83, comma 11.1, del decreto-legge n. 18 del 2020 (deposito degli atti in forma telematica nei procedimenti civili); articolo 83, commi 12-quater e 12-quater.2, del decreto-legge n. 18 del 2020 (memorie ed atti di polizia giudiziaria in forma telematica al pubblico ministero); articolo 84, commi 3 e 5, del decreto-legge n. 18 del 2020 (adozione da parte del presidente del Consiglio di Stato di misure organizzative per il processo amministrativo e decisione processo amministrativo senza discussione orale); articolo 84, comma 9, del decreto-legge n. 18 del 2020 (esclusione del periodo 8 marzo 2020-31 luglio 2020 ai fini della richiesta di equa riparazione per eccessiva durata del procedimento civile); articolo 86-bis, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020 (mantenimento in strutture di accoglienza dei richiedenti asilo); articolo 87, comma 1, del decreto-legge n. 18 del 2020 (lavoro agile dei dipendenti pubblici; sul punto si richiama però il regime previsto dall’articolo 263 del decreto-legge n. 34); articolo 87, comma 3-ter, del decreto-legge n. 18 del 2020 (possibilità di dare voto per attività scolastiche svolte a distanza); articolo 88-bis, commi 11 e 12 del decreto-legge n. 18 del 2020 (bonus turismo); articolo 92, comma 4, del decreto-legge n. 18 del 2020: (autorizzazione a circolazione, fino al 31 ottobre 2020, di veicoli non sottoposti a revisione entro il 31 luglio 2020); articolo 95, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020 (sospensione versamenti canoni per il settore sportivo); articolo 99 del decreto-legge n. 18 del 2020 (acquisizione da parte del Servizio sanitario nazionale di forniture con affidamento diretto se finanziate con donazioni); articolo 103, commi 2 e 2-ter, del decreto-legge n. 18 del 2020 (proroga della validità dei certificati rilasciati da pubbliche amministrazioni fino a 90 giorni successivi a cessazione dello stato d’emergenza; conseguente proroga nel settore edilizio); articolo 106, comma 7, del decreto-legge n. 18 del 2020 (norme sullo svolgimento delle assemblee di società ed enti); articolo 107, comma 3, del decreto-legge n. 18 del 2020 (termine per la presentazione dei bilanci degli enti locali); articolo 108, comma 1, del decreto-legge n. 18 del 2020 (modalità di svolgimento servizio postale durante lo stato d’emergenza); articolo 116 del decreto-legge n. 18 del 2020 (termine per l’adozione provvedimenti di riorganizzazione dei ministeri); articolo 125, comma 2, del decreto-legge n. 18 del 2020 (proroga termini per contratti di assicurazione); articolo 4-bis del decreto-legge n. 19 del 2020 (proroga validità piani terapeutici per protesi); articolo 2, comma 3-ter, del decreto-legge n. 22 del 2020 (previsione di accordi sindacali per disciplinare modalità di erogazione della didattica a distanza); articolo 6, comma 1, del decreto-legge n. 22 del 2020 (previsione di modalità specifiche di svolgimento degli esami di Stato di alcuni ordini professionali); articolo 4, comma 1, del decreto-legge n. 23 del 2020 (efficacia dei contratti bancari anche con consenso espresso in via telematica); articolo 18-bis del decreto-legge n. 23 del 2020 (sospensione del versamento dei canoni per l’uso di immobili dello Stato); articolo 19, comma 1, del decreto-legge n. 23 del 2020 (sospensione ritenute dei redditi da lavoro autonomo); articolo 30-bis, comma 1, del decreto-legge n. 23 del 2020 (sottoposizione dei rifiuti sanitari al regime dei rifiuti urbani); articolo 33, comma 1, del decreto-legge n. 23 del 2020 (proroga organi e rendiconti degli organismi pubblici non territoriali); articolo 35, comma 1, del decreto-legge n. 23 del 2020 (trasmissione in forma semplificata del PIN dell’INPS); articolo 39, commi 1 e 2, del decreto-legge n. 23 del 2020 (procedure semplificate per pratiche e attrezzature medico-radiologiche); articolo 1 del decreto-legge n. 26 del 2020 (definizione dei seggi parlamentari vacanti assegnati nei collegi uninominali per i quali viene prolungato il termine per la fissazione delle elezioni suppletive; la norma rimane limitata a quelli proclamati vacanti entro il 31 luglio 2020); articolo 3, comma 1-quater, del decreto-legge n. 28 del 2020 (norma in materia di mediazione nelle obbligazioni contrattuali durante l’emergenza epidemiologica); articolo 3-bis, comma 3, del decreto-legge n. 28 del 2020 (norma su cambio generalità per congiunti collaboratori di giustizia); articolo 2, comma 13, del decreto-legge n. 34 del 2020 (deroga a testo unico edilizia per costruzione strutture ospedaliere); articolo 5-bis, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (riconoscimento di un terzo dei crediti formativi ai medici che abbiano prestato servizio durante l’emergenza); articolo 9, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (proroga di 90 giorni dei piani terapeutici scaduti durante lo stato d’emergenza); articolo 13, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (autorizzazione all’ISTAT ad utilizzare dati personali per svolgimento indagini su epidemia); articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (messa a disposizione di strutture per richiedenti asilo fino a sei mesi dopo cessazione stato d’emergenza); articolo 16-bis, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (benefici per familiari medici e personale sanitario deceduti o colpiti da invalidità permanente a causa del COVID19); articolo 19, comma 3-bis, del decreto-legge n. 34 del 2020 (riconoscimento servizio prestato durante l’emergenza per medici militari); articolo 22, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (incremento del personale delle forze armate nell’operazione strade sicure); articolo 29, comma 1-bis, del decreto-legge n. 34 del 2020 (rimborso canone di locazione per studenti); articolo 30, comma 2, del decreto-legge n. 34 del 2020 (definizione tariffe agevolate da parte dell’Autorità per l’energia); articolo 33, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (forme semplificate per i contratti finanziari e assicurativi); articolo 34, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (forme semplificate per i contratti di collocamento dei buoni fruttiferi postali); articolo 52, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (salvaguardia liquidità delle imprese dell’aerospazio); articolo 66-bis, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (modalità semplificate di validazione per le mascherine chirurgiche e per i dispositivi di protezione individuale); articolo 82, comma 2-bis, del decreto-legge n. 34 del 2020 (requisiti per accesso al reddito d’emergenza); articolo 83, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (sorveglianza sanitaria lavoratori a rischio); articolo 94, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (riconoscimento qualifica lavoratore agricolo); articolo 111, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (termine per adozione decreto di riparto del Fondo per l’esercizio delle funzioni delle regioni e degli enti locali); articolo 114-bis, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (termine di impugnazione per i bilanci di enti locali in riequilibrio); articolo 156, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (elenco enti ammessi a riparto del cinque per mille); articolo 161, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (proroga del pagamento diritti doganali); articolo 199, comma 8-quater, del decreto-legge n. 34 del 2020 (fondi di solidarietà bilaterali per lavoratori Poste italiane); articolo 199, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (riduzione canoni concessioni portuali); articolo 199, comma 9, del decreto-legge n. 34 del 2020 (possibilità per Autorità di sistema portuale di dedicare aree a funzioni diverse da quelle previste dai piani regolatori portuali); articolo 199, comma 10-ter, del decreto-legge n. 34 del 2020 (ristoro per perdite subite da imprese del turismo marittimo); articolo 214, comma 3, del decreto-legge n. 34 del 2020 (fondo ristoro per perdite subite da imprese ferroviarie in periodo dell’emergenza); articolo 218, comma 6, del decreto-legge n. 34 del 2020 (processi sportivi); articolo 229-bis, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (misure per lo smaltimento dei dispositivi di protezione individuale); articolo 238, comma 5, del decreto-legge n. 34 del 2020 (decreto di riparto delle risorse per la ricerca universitaria); articolo 241, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (approvazione da parte del CIPE dei piani di sviluppo e coesione); articolo 253, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (correzione in forma telematica delle prove del concorso per la magistratura ordinaria; il termine può essere però prorogato dal presidente della Commissione); articolo 259, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (concorsi delle forze armate e delle forze di polizia); articolo 260, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (svolgimento corsi di formazione delle forze armate); articolo 261, comma 1, del decreto-legge n. 34 del 2020 (procedure assunzionali del Dipartimento della protezione civile);

il provvedimento non risulta corredato né dall’analisi tecnico-normativa (ATN) né dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR); appare comunque evidente, in ragione dell’emergenza determinata dall’epidemia in corso, che il provvedimento possa rientrare tra quei provvedimenti «direttamente incidenti su interessi fondamentali in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato» per i quali l’articolo 6 del DPCM n. 169 del 2017 stabilisce l’esclusione dell’AIR;


ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:

sotto il profilo dell’efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

provveda la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa:
– al coordinamento del contenuto delle misure di contenimento dell’epidemia adottabili ai sensi del decreto-legge n. 19 del 2020 con quello delle misure previste dal decreto-legge n. 33 del 2020, con specifico riferimento alle disposizioni richiamate in premessa in materia di libertà di circolazione, di riunione e di esercizio della libertà di culto, prendendo ad esempio in considerazione, quale possibile soluzione, l’ipotesi di abrogare esplicitamente le disposizioni del decreto-legge n. 19 che appaiono già superate da quanto disposto dal decreto-legge n. 33;
– al coordinamento tra le misure previste dall’articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 19 del 2020 e l’articolo 1, comma 16, del decreto-legge n. 33 del 2020.





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