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Il testo base della relatrice sul referendum propositivo MODIFICA ALL’ARTICOLO 71 DELLA COSTITUZIONE IN MATERIA DI INIZIATIVA LEGISLATIVA POPOLARE

Art. 1.
1. All’articolo 71 della Costituzione sono aggiunti, in fine, i seguenti commi:
«Quando una proposta di legge è presentata da almeno cinquecentomila elettori e le Camere non la approvano entro diciotto mesi dalla sua presentazione, è indetto un referendum per deliberarne l’approvazione.
Il referendum non è ammissibile se la proposta non rispetta i principi e i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione nonché i vincoli europei e internazionali, se è ad iniziativa riservata, se presuppone intese o accordi, se richiede una procedura o una maggioranza speciale per la sua approvazione, se non provvede ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri che essa importi e se non ha contenuto omogeneo.
Sull’ammissibilità del referendum la Corte costituzionale giudica su istanza dei promotori prima della presentazione della proposta di legge alle Camere, purché siano state raccolte almeno centomila firme.
La proposta sottoposta a referendum è approvata se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi.
Se le Camere approvano la proposta in un testo diverso da quello presentato e i promotori non rinunziano, il referendum è indetto su entrambi i testi. In tal caso l’elettore che si esprime a favore di ambedue ha facoltà di indicare il testo che preferisce. Se entrambi i testi ottengono la maggioranza dei voti validamente espressi, è approvato quello che ha ottenuto complessivamente più voti.
La legge disciplina l’attuazione del presente articolo, il concorso di più proposte di legge popolare, le modalità di verifica dei mezzi per far fronte a nuovi o maggiori oneri anche in relazione al loro eventuale adeguamento da parte dei promotori, le modalità di verifica dell’ammissibilità del referendum sul testo approvato dalle Camere da parte della Corte costituzionale, nonché la sospensione del termine previsto per l’approvazione della proposta nel caso di scioglimento delle Camere».
Illustrazione modifiche
Il presente testo normativo apporta alla proposta di legge costituzionale AC 1173 alcune modifiche che tengono conto sia dei rilievi emersi nel corso della discussione generale in Commissione I, sia delle osservazioni formulate durante le audizioni degli esperti.
Al primo comma viene eliminata la previsione di rinuncia da parte dei promotori al referendum nel caso di mancata approvazione da parte del Parlamento della proposta di legge di iniziativa popolare entro il termine di 18 mesi. La possibilità di rinunzia al referendum da parte dei promotori resta nel solo caso di approvazione da parte del Parlamento di una proposta in un testo diverso.
Viene eliminato il secondo comma che individuava i soggetti aventi diritto a partecipare al referendum, al fine di alleggerire il testo espungendo disposizioni non strettamente necessarie, dato che la Costituzione prevede già tale indicazione in via generale (v. art. 48 Cost.).
Con riferimento ai limiti di ammissibilità del referendum, si propone una formulazione che estende al nuovo istituto tutti i limiti dell’art. 75 Cost.. che non siano connessi alla sua natura meramente abrogatrice, ossia quelli relativi al bilancio, all’amnistia e all’indulto, nonché ai trattati internazionali. La formulazione preferita non fa esplicito rinvio al testo dell’art. 75 Cost., in modo che essa ne risulti più estesa: il riferimento alle leggi ad iniziativa riservata, esclude il nuovo istituto non solo per il bilancio (art. 81, 4° comma) ma anche – invero pleonasticamente – per le leggi di conversione dei decreti legge (art. 77 Cost.) e per le leggi di cui all’art. 116, 3° comma, Cost., in materia di autonomia regionale differenziata; il riferimento ad intese o accordi vale ad escludere le materie di cui agli art. 7 e 8 Cost. (rapporti con la Chiesa e le altre confessioni religiose), nonché – di nuovo – l’art. 116, 3° comma, Cost., e anche tutti i Trattati internazionali per la ratifica dei quali sia richiesta una legge di autorizzazione; infine, il referendum è inammissibile nel caso in cui la proposta verta su materia per la quale è richiesta una procedura o una maggioranza speciale per la sua approvazione, con ciò escludendosi non solo l’amnistia e l’indulto, ma anche la legge di attuazione dell’art. 81 in materia di bilancio (6° comma), gli art. 132, 2° comma, e 133, 1° comma, Cost., in materia di variazione delle circoscrizioni regionali o locali, nonché, ovviamente, le leggi costituzionali o di revisione costituzionale di cui all’art. 138 Cost. Tale ultima ipotesi è la ragione per la quale è stata eliminata, nel primo comma, la precisazione che oggetto dell’iniziativa legislativa popolare sia una proposta di legge “ordinaria”.

Quanto alla limitazione di cui all’art. 75 Cost. relativa alla materia tributaria, esclusa dal referendum abrogativo perché incompatibile con la natura meramente abrogatrice dell’istituto (come sostituire l’ammanco di risorse se il referendum non può essere che abrogativo?), essa non viene ripetuta con riferimento al nuovo istituto, perché esso consente che i promotori si facciano carico di provvedere alle relative coperture. Per questa ragione, tra i limiti di ammissibilità è esplicitamente incluso il riferimento all’obbligo di coperture. Tale obbligo – come risultato dalle audizioni – richiederà una accorta disciplina legislativa che assicuri la congruità delle coperture sia al momento della presentazione della proposta che successivamente, quando cioè essa venga sottoposta alla consultazione popolare. Tale disciplina dovrà assicurare altresì che le coperture proposte siano compatibili con la natura binaria del referendum. Ciò richiede che esse siano formulate in modo tale da consentire agli elettori di rispondere con un sì o con un no, il che è incompatibile con coperture non chiare, non omogenee o eccessivamente frammentate o articolate. Per tale ragione si è inserita nell’ultimo comma un’esplicita previsione di rinvio della materia alla legge di attuazione del referendum.

Quanto alla compatibilità della proposta di legge popolare con la Costituzione e il diritto sovranazionale o internazionale, le audizioni hanno evidenziato due ipotesi alternative opposte: eliminare ogni controllo di costituzionalità in quanto il nostro sistema costituzionale prevede controlli di costituzionalità della legge solo successivi (fatto salvo nei rapporti Stato-Regioni); prevedere un controllo di costituzionalità preventivo vero e proprio. Questa seconda ipotesi, tuttavia, ha il difetto di esporre la Corte costituzionale in un giudizio preventivo che potrebbe pregiudicare l’efficacia dei controlli successivi, certamente ineliminabili nel nostro ordinamento. La soluzione prescelta resta dunque quella intermedia prevista dalla proposta D’Uva: un controllo di ammissibilità preventivo non coincidente con quello di costituzionalità (che resta successivo) ma sufficientemente ampio e penetrante tale da assicurare alla Corte costituzionale tutta la flessibilità necessaria per dichiarare inammissibili proposte non conformi ai diritti a principi fondamentali sanciti dalla Costituzione e dai vincoli europei ed internazionali; nel contempo si evita l’attivazione di una procedura così complessa che prevede un pronunciamento popolare in relazione a proposte destinate a essere dichiarate costituzionalmente illegittime.
In relazione al giudizio di ammissibilità della Corte costituzionale è stata poi eliminata, al quarto comma, la parola “anche” per fugare ogni dubbio circa il momento in cui la Corte costituzionale interviene a valutare l’ammissibilità della proposta di legge, e cioè necessariamente prima della sua presentazione alle Camere. Conseguentemente è stato eliminato al primo comma l’inciso finale “e a condizione che la Corte costituzionale lo giudichi ammissibile”.
In relazione ad alcune osservazioni formulate, si è ritenuto opportuno rinviare alla legge di attuazione. Pertanto, è stato modificato l’ultimo comma del testo specificandosi che in sede di attuazione sono disciplinate: le ipotesi di concorso di più proposte di legge popolare, così che la legge possa fissarne il numero massimo; le modalità di verifica dell’ammissibilità del referendum sul testo approvato dalle Camere da parte della Corte costituzionale così che esso non risulti disomogeneo; la sospensione del termine di 18 mesi previsto per l’approvazione della proposta nel caso di scioglimento delle Camere.

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