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DL 34/2020 “RILANCIO”
Intervento introduttivo del relatore on. Ceccanti


Prima di passare alla lettura della proposta di parere avverto che la stessa, alla luce della complessità del provvedimento, si concentrerà su alcuni macro-problemi attinenti in particolare all’impatto dello stesso sul sistema delle fonti.

Al fine di meglio concentrare l’attenzione su questi aspetti, che ritengo particolarmente rilevanti, nel parere saranno solo richiamati sinteticamente alcuni profili problematici specifici attinenti a singole disposizioni. Per questi faccio mie le considerazioni contenute nella nota preparata dagli Uffici, nei paragrafi relativi alla qualità della formulazione e al riordino della legislazione vigente.

Le disposizioni specifiche per l’approfondimento delle quali rinvio alla nota sono, con riferimento alla formulazione del testo:
• al comma 13 dell’articolo 2 l’espressione “denuncia di inizio attività” andrebbe sostituita con quella “segnalazione certificata di inizio attività”, in conformità con l’attuale formulazione dell’articolo 19 della legge n. 241 del 1990;
• all’articolo 85 andrebbe chiarito se la prevista indennità per i lavoratori domestici di 500 mesi per ciascuno dei mesi di aprile e maggio sia erogabile anche nel caso in cui i requisiti richiesti siano presenti in uno solo dei due mesi, nonché – come appare ragionevole – anche nei casi in cui, dopo la data del 23 febbraio 2020 indicata dalla norma, i rapporti di lavoro siano cessati o abbiano registrato una riduzione di orario al di sotto delle 10 ore settimanali;
• il comma 1 dell’articolo 116 individua nella giunta l’organo dell’ente locale autorizzato a richiedere le anticipazioni per il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili previste dalla norma; al riguardo non si tiene però conto della circostanza che province e città metropolitane, a seguito della riforma della legge n. 56 del 2014, non prevedono tra i propri organi le giunte;
• il comma 2 dell’articolo 135 disciplina la partecipazione da remoto alle udienze tributarie, senza tuttavia specificare, nonostante la norma non sia limitata all’epidemia in corso, quali siano i presupposti di fatto per ricorrere a tale eventualità;
• l’articolo 257 prevede l’applicazione anche ai concorsi della Corte dei conti l’applicazione dei “principi e criteri direttivi” concernenti lo svolgimento delle procedure concorsuali in modalità decentrate; al riguardo si valuti l’opportunità di specificare meglio la normativa alla quale si fa riferimento;
• la lettera a) del comma 1 dell’articolo 229 prevede un decreto attuativo del Ministero delle infrastrutture per usufruire del “bonus mobilità”, previsione che appare sovrapporsi a quanto già disposto dall’articolo 2 del decreto-legge n. 111 del 2019 che si novella;
• la lettera a) del comma 2 dell’articolo 264, nell’inasprire le sanzioni per dichiarazioni mendaci nella presentazione di autocertificazioni stabilisce anche il “divieto di accesso a contributi, finanziamenti e agevolazioni per due anni” fattispecie che andrebbe meglio definita, anche alla luce del principio di proporzionalità che anche le sanzioni amministrative devono rispettare ai sensi della sentenza n. 112 del 2019 della Corte costituzionale;
• la lettera d) del comma 2 dell’articolo 264 prevede che “nell’ambito delle verifiche, delle ispezioni e dei controlli comunque denominati sulle attività dei privati, la pubblica amministrazione non richiede la produzione di informazioni, atti o documenti in possesso della stessa o di altra pubblica amministrazione”, formulazione che necessita di ulteriore specificazione;

Con riferimento al riordino della legislazione vigente, richiamo l’attenzione su queste specifiche disposizioni:
• il comma 12 dell’articolo 2 consente al Commissario straordinario per l’emergenza COVID di delegare sue funzioni, senza specifiche formalità, ai presidenti delle regioni che agiscono come subcommissari; al riguardo, si valuti l’opportunità di specificare meglio i casi nei quali si procederà a tale delega di funzioni e il procedimento e la tipologia di atto con i quali si potrà procedere a tale delega;
• il comma 15 dell’articolo 27 rimette ad un decreto del Ministro dell’economia l’integrazione o la modifica dei termini contenuti nell’articolo con riferimento alla costituzione del “patrimonio separato” della CDP;
• l’articolo 80 prolunga a 5 mesi la sospensione delle procedure di licenziamento disposta per 60 giorni dal decreto-legge n. 18 del 2020; i 60 giorni sono però scaduti il 16 maggio mentre l’articolo 80 è entrato in vigore il 19 maggio; andrebbe pertanto chiarito se la sospensione si applichi anche ai licenziamenti eventualmente avvenuti tra il 16 e il 19 maggio;
• l’articolo 206, comma 1, prevede la nomina di commissari straordinari per interventi straordinari sulle autostrade A24 e A25, con una deroga solo implicita all’articolo 11 della legge n. 400 del 1988 che prevede che alla nomina dei commissari straordinari si provveda con DPR; il successivo comma 5 prevede inoltre che i commissari straordinari agiscano in deroga alle disposizioni di legge in materia di contratti pubblici, fatti salvi il codice delle leggi antimafia e i vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea; si tratta di una disposizione che meriterebbe un’ulteriore specificazione;
• al comma 4 dell’articolo 229 si esplicita la natura non regolamentare del previsto decreto ministeriale attuativo, in contrasto con quanto indicato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 116 del 2006;
• l’articolo 240 istituisce ex-lege una nuova Direzione generale della Polizia di Stato, intervenendo in una materia che è da ultimo affidata a regolamenti di delegificazione ai sensi dell’articolo 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988;
• alcune disposizioni, infine (art. 34, co. 1; art. 236, co. 5; art. 237, co. 2) modificano, esplicitamente o implicitamente, fonti non legislative, in contrasto con la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente della Camera del 20 aprile 2001 che prescrive di non apportare con atto legislativo modifiche frammentarie a fonti non legislative.

Prima di procedere alla lettura della proposta di parere, segnalo poi quelli che ritengo gli aspetti probabilmente più rilevanti.
In primo luogo, la dimensione del provvedimento. Come segnalato nella proposta, le dimensioni del provvedimento sono inedite per i decreti-legge. Colpisce al riguardo anche il confronto in termini di numero di parole che, per brevità, è stato omesso nella proposta: a fronte delle 110.912 parole del provvedimento in esame, i precedenti decreti-legge individuati come di notevoli dimensioni già nel testo originario, il DL n. 18 del 2020 e il DL n. 1 del 2012, avevano rispettivamente 44531 parole e 35.198. Ma le dimensioni del provvedimento in esame non sono paragonabili nemmeno con le dimensioni originarie dei disegni di legge finanziaria, di stabilità e di bilancio presentati nel medesimo periodo; tra questi il disegno di legge con il maggior numero di articoli originari è il disegno di legge finanziaria per il 2007 (C. 1746) con 217 articoli, (ricordo che però all’epoca la sessione di bilancio aveva una durata di tre mesi, maggiore quindi dei 60 giorni disponibili per la conversione in legge del decreto-legge); in termini di numero di parole merita segnalare che, a fronte delle 110.912 parole del provvedimento, il numero complessivo di parole delle 29 leggi di iniziativa parlamentare fin qui approvate nella Legislatura in corso ammonta a sole 27.321 parole; quello delle leggi di iniziativa governativa (esclusi i decreti-legge) a 294.922 parole e quello dei testi coordinati dei decreti-legge a 451.418 parole (dati aggiornati all’11 maggio 2020).
Al riguardo, nel formulare nella proposta di parere una raccomandazione sul punto, ho ritenuto di inserire anche un riferimento alla recente ordinanza n. 60 del 2020 della Corte costituzionale. Tale ordinanza, nel respingere il conflitto di attribuzione sollevato da alcuni parlamentari in ordine all’iter del disegno di legge di bilancio per il 2020 (l. n. 160 del 2019), ha rilevato che nel caso specifico non si è verificato “un irragionevole squilibrio fra le esigenze in gioco nelle procedure parlamentari e, quindi, un vulnus delle attribuzioni dei parlamentari grave e manifesto”; la Corte sembra così far emergere un parametro di ragionevole equilibrio nelle procedure parlamentari che risulta di interesse anche per il Comitato, in quanto tra le esigenze meritevoli di tutela nelle procedure parlamentari rientra anche quella di un’adeguata istruttoria legislativa a tutela della qualità della legislazione.

In secondo luogo, invito i colleghi a prestare attenzione al tema posto dall’articolo 265, comma 8. La norma dispone che le risorse destinate a ciascuna delle misure previste dal presente decreto sono soggette ad un monitoraggio da parte del Ministero dell’economia e delle finanze; sulla base degli esiti del monitoraggio, il Ministro dell’economia è autorizzato ad apportare con propri decreti, sentito il Ministro competente, le occorrenti variazioni di bilancio, provvedendo a rimodulare le predette risorse tra le misure previste dal decreto, ad invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica; dalla formulazione della norma sembra ricavarsi una sorta di “delegificazione” attraverso la quale i decreti ministeriali potranno modificare le autorizzazioni legislative di spesa recate dal provvedimento; tale interpretazione della norma – come spiegato più diffusamente nella proposta di parere – non può che suscitare però consistenti dubbi con riferimento al sistema delle fonti.

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