In Diario

Nota del prof. Augusto Barbera per l’Audizione presso la Commissione affari costituzionali
del Senato della Repubblica, in ordine al Disegno di legge costituzionale
1429-­‐B
In relazione alla Seduta del 3 agosto 2015
Ringrazio la Commissione e il Suo Presidente per l’invito, che mi onora, ad intervenire in questa
fase così delicata dei lavori parlamentari.
Un primo punto . Quali i margini per la modificazione del testo all’esame del Senato ?
L’intervenuta approvazione in modo “doppio e conforme” da parte di entrambe le Camere delle
norme sulla composizione del Senato consente ulteriori spazi di modifica della stessa? Ai sensi
dell’art. 104 del Regolamento del Senato, il voto dovrebbe intervenire sulla parte modificata alla
Camera, legata al dubbio sull’ eventuale decadenza dei sindaci eletti al Senato. In ogni caso,
sempre in base al medesimo articolo, “eventuali emendamenti possono essere presi in
considerazione solo se si trovano in diretta correlazione con gli emendamenti introdotti dalla
Camera dei deputati”. Non vedo la “diretta correlazione “ con la composizione del Senato. Spero
comunque che una riforma siffatta non debba subire, sarebbe paradossale , le conseguenze di un
cambio di preposizione articolata (“nei” e “dai” peraltro voluta dalla Camera per meglio esprimere
gli intendimenti del testo del Senato). Non condivido in proposito la tesi di qualche mio collega, che
contrasterebbe con la logica giuridica e con la prassi parlamentare , che esclude le applicazioni del
regolamento per l’approvazione dei progetti di riforma costituzionale (salvo ovviamente il principio
del “nemine contra dicente”).
Ma so di non essere distaccato ed imparziale. Ho partecipato per tanti anni –decenni anzi – ai lavori
di Commissioni o di studio o parlamentari sul tema delle riforma del parlamentarismo . Per la prima
volta nel 1975 come relatore in un Convegno alle Frattocchie in cui l’allora Partito comunista
discusse della riforma dividendosi fra monocameralisti e fautori di un Senato delle Regioni; di
nuovo come Relatore in numerosi Convegni di studio organizzati da partiti o da centri culturali.
Come parlamentare le occasioni sono state non meno numerose, dalla Commissione Bozzi (1983-
1984) alla Commissione De Mita-Iotti (1992-1994) alle numerose discussioni parlamentari su
progetti più volte arenatisi , tutte rintracciabili nei preziosi quaderni di documentazione del Servizio
Studi del Senato,
Sono queste le ragioni che mi portano ad aderire in pieno alle considerazioni svolte nei giorni scorsi
dal Presidente emerito Napolitano nell’Aula di questa Commissione. Il mio auspicio è che si
concluda definitivamente questa pagina volutamente lasciata aperta dal Costituente e che si possa
evitare (ritornando alla casella iniziale, come nel gioco dell’oca) una ulteriore prova di
inconcludenza, che tanto nuocerebbe al prestigio delle istituzioni repubblicane.
Peraltro , la soluzione trovata nell’agosto dello scorso anno dal Senato , e riconfermata largamente
dalla Camera, ha il pregio di muoversi lungo una strada da tempo tracciata. Non è una invenzione
dell’ultimo momento.
Già il progetto di Costituzione redatto dalla Commissione per la Costituzione dell’Assemblea
Costituente aveva inizialmente previsto un bicameralismo differenziato facendo eleggere il Senato
“per un terzo dai membri del Consiglio regionale e per due terzi a suffragio universale e diretto” ma
limitando l’elettorato passivo a talune categorie (ex consiglieri regionali, ex Sindaci, professori
universitari , magistrati a riposo ecc.). Alla fine , come è noto , dopo la caduta dei governi di unità
antifascista e i primi bagliori della guerra fredda prevalsero le ragioni di un “bicameralismo di
garanzia reciproca”; a tal fine l’Ordine del giorno Nitti approvato nel settembre 1947 (voluto da
tutti i partiti ma approvato con scarso margine 190 voti contro 181) si orientò per riconoscere ad
entrambe le Camere pari legittimazione (a parte le differenti classi di età e la presenza dei senatori a
vita) e pari poteri e soprattutto una diversa durata – cinque anni la Camera e sei il Senato (poi
riallineati nel 1963) – e diversi sistemi elettorali (uninominale il Senato, proporzionale la Camera).
Furono le stesse ragioni che avevano portato alla elusione dell’Ordine del Giorno Perassi: evitare
che ciascuno dei due grandi schieramenti, se vittorioso, potesse svolgere una incisiva azione di
governo (nell’incertezza degli equilibri politici: ciascuno dei due schieramenti temeva il 18 aprile
dell’altro). La conclusione fu un bicameralismo che costituisce una singolare anomalia nel
panorama dei sistemi parlamentari mentre la “base regionale” del Senato rimase una formula
praticamente svuotata di senso utile solo per la distribuzione dei seggi. Riprendere dopo quegli anni
drammatici il tema delle “garanzie” di una Camera contro l’altra, che non ha precedenti in Europa,
rappresenterebbe una scelta davvero incomprensibile.
Ma vengo al testo in esame. Quali gli scopi da sempre perseguiti con la riforma del bicameralismo?
Tre in particolare:
a) concentrando il voto di fiducia e i poteri di indirizzo politico sulla Camera dei deputati, in
funzione di Assemblea nazionale, che “rappresenta la Nazione” (come ribadito nel testo in esame),
si valorizza la stessa sovranità popolare la cui presenza è più diretta, più conoscibile, più
responsabile e controllabile dagli elettori, meno dispersa in più rami .
b) dando al Senato il compito di “rappresentare le istituzioni territoriali” si mette in collegamento il
legislatore nazionale e i legislatori regionali cercando di evitare i ricorrenti conflitti che hanno
stressato l’economia italiana e moltiplicato le controversie davanti alla Corte costituzionale (e
proprio per rappresentare efficacemente i legislatori regionali trovo opportuno il doppio incarico);
c) accrescere la rappresentatività del Parlamento attraverso la presenza delle Regioni, così chiamati
ad una assunzione di responsabilità nazionale .
Il secondo punto – da sempre obbiettivo dei riformatori – trova una ragione in più grazie
all’esperienza fin qui accumulata. Il tradizionale criterio di ripartizione “per materie” delle
competenze fra stato e regioni ha mostrato gravi limiti. In maniera opportuna la parte del progetto
relativa alla riforma del Titolo V tende a contenere il criterio della distribuzione delle materie
facendo riferimento agli interessi coinvolti, se nazionali, locali o regionali (da qui la eliminazione
della competenza concorrente, la previsione di una clausola di salvaguardia, il riferimento a “norme
generali” ecc.). Opportunamente si punta non tanto alla distinzione fra “materie” ma fra “funzioni”.
In breve: più che a “competenze” astrattamente considerate bisognerà fare riferimento alle
“politiche” da portare avanti nei vari settori (si pensi ad esempio alle politiche per il mercato del
lavoro che coinvolgono diverse competenze); e solo a questo scopo, attraverso programmi
concordati fra stato e regione, in dialettica fra Governo, Camera e Senato, sarà possibile distribuire
le competenze. Ma questo è compito che può spettare solo ad autorità politiche e non, come finora
avvenuto, ai giudici costituzionali. Due le strade che a questo fine avrebbero potuto essere percorse
😮 quella del coinvolgimento degli esecutivi (come nel modello Bundesrat) o quello del
coinvolgimento dei consigli regionali. Essendo stata la prima scartata in più occasioni negli ultimi
decenni non rimaneva che l’altra strada.
Non vedo invece la terza via prospettata nel dibattito in Commissione, vale a dire l’elezione diretta
di senatori, sia pure in occasione della elezione dei Consigli regionali. Mi chiedo: chi
rappresenterebbero tali senatori? né una comunità regionale che trova nei deputati del territorio la
sede di rappresentanza politica, né i legislatori regionali. Lo dico con rispetto e franchezza. Per
quanti sforzi abbia fatto – e lo meritano gli autorevoli proponenti – non riesco proprio a
comprendere, una volta accettato che il potere di indirizzo politico sia di competenza della sola
Camera dei deputati, che senso possa avere la elezione diretta dei senatori. Una maggiore
investitura democratica? Ma il testo in esame – posso obbiettare – si riferisce ad eletti in elezioni
regionali (e con voto di preferenza ritenuto, non da me , il massimo strumento di legittimazione) e a
loro volta legittimati da un voto di secondo grado da parte di altri eletti ! Con la elezione diretta
anche le funzioni dovrebbero necessariamente cambiare (e infatti vedo che ogni tanto fanno si parla
di vaghe funzioni in materia “etica”).
E’ stato detto sempre autorevolmente in Commissione che il Senato dovrebbe avere funzioni di
garanzia in grado di svolgere una funzione di “contrappeso” alla Camera dei deputati, eletta con un
premio di maggioranza. Capisco il tema dei contrappesi – e su questo tornerò fra poco – ma non
riesco a comprendere la ricerca di strumenti di garanzia in una seconda Camera eletta direttamente.
Nessuna democrazia parlamentare ha una seconda Camera chiamata a svolgere funzioni siffatte .
Né conosco in altre democrazie parlamentari (quelle più significative almeno) nessuna seconda
camera eletta direttamente. Solo la Spagna elegge il Senato per una percentuale variabile in via
diretta ma da tempo è in atto in quel Paese una discussione per il superamento della quota ad
elezione diretta sulla base di un argomento che potrebbe applicarsi anche al nostro Senato qualora
fosse eletto direttamente, e che può così riassumersi: o la rappresentanza diretta esprime un
orientamento in sintonia con quella del “Congresso dei deputati” e allora non ha alcuna funzione o
significato o così non è ed allora si presenterebbero problemi di omogeneità e incisività dell’azione
parlamentare (come accadeva con il Bundesrat tedesco allorché la maggioranza non era coincidente
con quella del Bundestag: ed è stata questa la ragione della riforma voluta nel 2006 da
democristiani e socialdemocratici che ne ha ridotto le competenze proprio per evitare o pratiche
consociative o paralisi legislative).
Ma – viene obbiettato – il rafforzamento del governo derivante dal premio di maggioranza grazie
alla riforma elettorale esige la ricerca di adeguati contrappesi. In genere si fanno le leggi elettorali
adattandolo al quadro costituzionale non viceversa (e se domani si adottasse un sistema
proporzionale?) ma capisco il ragionamento. L’ho già detto in Audizione alla Camera dei deputati:
non voglio mancare di rispetto ai parlamentari e agli autorevoli commentatori (compreso qualche
costituzionalista) che riprendono questo argomento ma a me pare un logoro “luogo comune” .
In Italia il problema non è l’assenza dei “contrappesi” ma la debolezza del “peso” decisionale di
governo e Parlamento. Prendiamo l’esempio del Regno Unito, un paese in cui il premio di
maggioranza (occulto certo) può avere come effetto la scomparsa di intere formazioni politiche (i
liberali in più occasioni ad esempio) e che comunque sovrastima la forza politica che riesce a
raggiungere il 38-40 dei voti. Ma quali sono i “contrappesi” in quel Paese – patria del
costituzionalismo liberaldemocratico – dove il Primo Ministro decide l’ordine del giorno di
Westminster (per i tre quarti del tempo), dove tramite il Cancelliere dello Scacchiere il Governo
può porre il veto su qualunque emendamento che aumenti la spesa o diminuisca l’entrata, dove il
Capo dello Stato (a differenza di quello italiano) ha solo funzioni simboliche e può leggere solo
documenti preparati dal Primo Ministro, dove non esiste una Corte costituzionale come quella
italiana (ora si sono dati una Suprema Corte), ove i Magistrati non hanno le garanzie che assicura ad
essi la Costituzione italiana (gli inquirenti sono in pratica o funzionari del governo o la stessa
polizia), ove non esistono i referendum di tipo abrogativo, dove non vigono, perché non sottoscritte,
le parti dei Trattati europei che delineano la Carta dei diritti . E potrei continuare.
Si ricorda talvolta il presidenzialismo americano che conosce un contrappeso nelle due Camere ma
si dimentica di sottolineare che i Presidenti godono di un potere di veto inimmaginabile in un
sistema parlamentare. In ogni caso noi dobbiamo rimanere dentro la forma parlamentare di governo
che, come è noto, stabilisce un legame stretto fra governo e maggioranza parlamentare attraverso il
rapporto di fiducia (tanto da definire il governo ”il comitato direttivo del Parlamento”). Quindi non
ha senso cercare i contropoteri nel Parlamento inteso come un tutto unico ma piuttosto nei poteri
che vengono riconosciuti ai singoli parlamentari e alle opposizioni. “Non i Lord ma l’opposizione a
Westminster garantisce la libertà inglese”: sottolineava Winston Churchill .
E’ un tema che non è, peraltro, estraneo al testo in esame. Non solo il testo valorizza i referendum
abrogativi rendendo più agevole il raggiungimento del quorum , non solo rende garantito l’esame
dei progetti di iniziativa popolare assicurando termini certi per la loro discussione ma fa
riferimento, per la prima volta in un testo costituzionale, ad uno “Statuto delle opposizioni”. Si
potrebbe rafforzare questo aspetto rendendolo meno generico oppure potrebbe essere possibile in
sede di riforma regolamentare immaginare forme di riconoscimento più stringenti (vedo interessanti
proposte nel testo presentato dall’on.le Calderisi) .
E infine, il progetto rafforza il ruolo di garanzia del Capo dello stato elevando soglie e scrutini per
la elezione e rendendone più difficile la elezione da parte della sola maggioranza espressa dalle
elezioni . Ma se lo si ritiene opportuno si potrebbe osare di più: lo dico rapidamente, il regolamento
del Parlamento in seduta comune potrebbe – o forse lo stesso testo costituzionale – andare oltre,
imponendo il preventivo deposito di candidature da parte di gruppi di parlamentari e introducendo
forme di voto “alternativo” che eventualmente, conteggiando anche i “secondi voti”, valorizzino
l’apporto dei singoli parlamentari rendendo meno praticabili gli accordi fra i partiti (sul punto,
elaborato assieme a Carlo Fusaro e Stefano Ceccanti, rinvio al testo di una possibile norma
presentato da quest’ultimo alla Commissione). Mi sembra un sistema che mantiene il profilo di
garanzia dei candidati mentre il ricorso, prospettato in qualche intervento, al voto di ballottaggio fra
i due candidati più votati “politicizzerebbe“ alquanto la elezione del garante della Repubblica.
Potrei aggiungere fra i “contrappesi” le funzioni attribuite alla Corte costituzionale per l’esame
preventivo di progetti di legislazione elettorale ma lo faccio – mi sia consentito – a “denti stretti”
non avendo mai accettato che il Parlamento abdichi a funzioni che sono tipiche della
rappresentanza popolare.
Concludendo io credo che il Senato possa essere soddisfatto per la soluzione adottata – seguo la
tripartizione contenuta nella eccellente relazione della Presidente Finocchiaro – circa la natura, la
composizione, le funzioni del Senato. La Camera ho solo corretto ma non sconvolto il testo,
approvandolo, a parte i rinvii testuali, per circa il 90% . Quanto alle funzioni credo che sia corretto
non attribuire al Senato in esclusiva ma solo in via concorrente le funzioni di “valutazione delle
politiche pubbliche”. Esse attengono infatti anche al rapporto fiduciario fra Parlamento e governo,
mentre sarebbe da incoraggiare un analogo potere del Senato riferito alle singole regioni. Per quanto
riguarda il collegamento con le istituzioni europee può essere utile il coinvolgimento del Senato
nella prospettiva della attuazione del principio di sussidiarietà ma non può essere oscurato il ruolo
della Camera, pur sempre espressione della “rappresentanza nazionale”. Ho qualche dubbio sulla
elezione da parte del solo Senato di tre giudici della Corte: si sottolineerebbe in tal modo una
provenienza che potrebbe influire, anche involontariamente, sulla successiva azione nella Corte
quasi si trattasse della presenza di “avvocati delle Regioni”. E’ forse opportuno lasciare questa
funzione al Parlamento in seduta comune, in cui comunque i senatori , al di là dei numeri, hanno
una voce non secondaria. Piuttosto accrescerei i poteri del Senato in ordine alla nomina dei titolari
di autorità indipendenti.

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