L'audizione di oggi sulla riforma elettorale

Audizione Camera Deputati- Commissione Affari Costituzionali 2/3/2017

Prof. Stefano Ceccanti

1. A) Valutazioni in ordine alla definizione di una eventuale diversa soglia per l’accesso al premio (attualmente fissata al 40 per cento dei voti dalla legge n. 52 del 2015) che possa risultare ragionevole, in quanto “in grado di bilanciare i principi costituzionali della necessaria rappresentatività [..] e dell’eguaglianza del voto, da un lato, con gli obiettivi, pure di rilievo costituzionale, della stabilità del governo del Paese e della rapidità del processo decisionale, dall’altro” (sent. n. 35 del 2017).

Se è ritenuta legittima una soglia del 40% dei voti che porti al 54% dei seggi mi sembra che dovrebbe essere ritenuta pacificamente legittima una soglia che produca un’analoga disproporzionalità: ossia 39% dei voti e 53% dei seggi; 38% e 52%; 37 e 51%. Peraltro è da tenere presente che la di sproporzionalità è solo apparentemente del 14%, ma in realtà è inferiore giacché in un qualsiasi sistema proporzionale con un 40% dei voti a causa di altri elementi della formula (come la presenza di soglie implicite o esplicite di sbarramento) si ottiene più del 40% dei seggi.

1. B) Valutazioni, anche per quanto attiene a possibili profili di costituzionalità, dell’ipotesi in base alla quale, per l’attribuzione del premio di maggioranza, la lista o la coalizione debba raggiungere il 40 per cento dei voti sia alla Camera che al Senato.

Personalmente non ho certezze su questo punto. Nell’invito all’armonizzazione delle due leggi proposto dalla Corte questa soluzione potrebbe sembrare ragionevole. Tuttavia la Costituzione continua a considerare Camera e Senato come due Camere autonome e dunque è legittimo il dubbio se si possa far dipendere o meno  l’esito di un voto in una Camera dall’esito in quell’altra (peraltro espresso da un corpo elettorale diverso).  

Se il legislatore decide di assumersi la responsabilità di risolvere il dubbio in senso positivo, distinguerei due ipotesi diverse: appare ragionevole non far scattare il premio in tutti i casi in cui la lista o coalizione prima arrivata sia diversa; invece nel caso in cui sia la medesima ma superi il 40% in una sola Camera appare ragionevole assegnare il premio almeno in quella Camera perché sarebbe comunque una forza non aggirabile per la formazione del Governo.

1. C) Considerazioni in ordine alla configurazione di un “premio” che attribuisca alla lista più votata un numero determinato di seggi aggiuntivi, con particolare riferimento al caso in cui da tale attribuzione non consegua necessariamente il raggiungimento della maggioranza assoluta dei seggi.

Il caso non è stato affrontato dalla Corte. Non si può dare quindi un giudizio certo sulla costituzionalità. Sul piano dell’opportunità il margine di opinabilità è comunque alto perché un premio non decisivo in determinate situazioni potrebbe complicare anziché favorire la formazione del Governo.

1. D) Per quanto concerne il sistema per l’elezione del Senato, questioni relative all’attribuzione dei seggi del premio di maggioranza, al fine del rispetto della previsione costituzionale dell’elezione del Senato medesimo “su base regionale”.

L’invito all’armonizzazione proposto dalla Corte ma anche la bocciatura dei premi regionali nella sentenza 1/2014 in quanto irragionevoli dovrebbero far ritenere pacifica anche la legittimità di questa soluzione. E’ sufficiente rispettare la proporzione dei voti espressi in ogni regione per l’assegnazione dei seggi del premio – esistono numerose varianti – e quindi, evitando lo slittamento di seggi da una Regione all’altra, il problema non si pone.

1. E) Presupposti e limiti, sulla base dei quali potrebbe essere considerata costituzionalmente legittima la previsione di un turno di ballottaggio, con particolare riguardo al “limite costituito dall’esigenza costituzionale di non comprimere eccessivamente il carattere rappresentativo dell’assemblea elettiva e l’eguaglianza del voto” (sent. n. 35 del 2017), nonché con riferimento alla compatibilità dell’istituto del ballottaggio con un sistema bicamerale paritario.

Per ciò che concerne le forme di ballottaggio ammissibili la sentenza enuncia varie criticità, ma afferma altresì che non occorra necessariamente dare riscontro a tutte. Il problema principale mi sembra, una volta adottato un sistema sostanzialmente proporzionale, quello del bicameralismo paritario ed in questo caso le soluzioni compatibili mi sembrano quelle esposte sub B). La sentenza accenna poi anche alla possibilità di inserire le coalizioni, in particolare tra un turno e l’altro, che restano comunque, uno dei possibili “correttivi” di quelle che sono state definite le stringenti condizioni del ballottaggio. Infine, nel paragone con quanto censurato dalla sent. 1/2014, vi è quasi una sollecitazione all’inserimento di soglie, specie al secondo turno, che però non dovrebbero essere tali da incentivare l’astensionismo degli elettori che al primo turno abbiano votato le liste escluse dal ballottaggio: eviterei di andare al di sopra di una soglia in voti superiore a quella corrispondente al 40% dei voti validi nel primo turno già svolto.

1. F) Analisi del fenomeno dello “slittamento” dei seggi tra circoscrizioni alla luce dell’articolo 56, quarto comma, della Costituzione e individuazione delle cautele necessarie e sufficienti per evitare la traslazione dei seggi.

Non mi sembra che la Corte abbia rilevato particolari problemi di funzionalità nell’attuale algoritmo. Quando il riparto dei seggi avviene dall’alto è infatti naturale che non vi sia una perfetta corrispondenza fra proporzionalità politica e proporzionalità territoriale e che dunque qualche slittamento possa esservi. È però necessario trovare metodi – come quello introdotto nell’italicum – che li contengano e/o comunque li prevedano in situazioni ragionevoli.  Diverso è il tema del sistema elettorale del Senato, dove invece è maggiormente necessario introdurre metodi che garantiscano in maniera più fedele la territorialità del sistema per assicurare la “base regionale”.

1. G) Considerazioni – alla luce dell’esigenza di garantire l’equilibrio tra il principio di governabilità e quello di rappresentanza – in ordine alla definizione di “ragionevoli soglie di sbarramento”, anche con riferimento alla previsione di soglie sensibilmente differenti a seconda che la lista sia coalizzata o che si presenti da sola.

Le soglie ritenute ragionevoli sul livello nazionale nei sistemi proporzionali di varie democrazie consolidate per liste che competano da sole possono oscillare tra il 3 e il 5%. Per il Senato appaiono comunque opportune anche soglie regionali più elevate.

Peraltro è una costante dei sistemi elettorali della transizione italiane il trade off tra il prezzo di una maggiore frammentazione all’interno delle coalizioni (dovuta alle soglie basse) e il beneficio di una semplificazione del quadro istituzionale attorno a grandi attori politici come le coalizioni o le liste grandi (ottenuto da soglie più alte fuori).

1. H) Considerazioni dei limiti che devono essere rispettati sotto il profilo della configurabilità di candidature bloccate.

La configurabilità è data dalla riconoscibilità delle candidature: in questo senso il riferimento naturale è dato dalle liste bloccate corte della legge Mattarella Camera, ossia un massimo di quattro nomi da stampare sulla scheda.

1. I) Approfondimento relativo al tema delle “pluricandidature” e ai criteri più opportuni per superare il sorteggio.

Il criterio forse più ragionevoli sembra essere uno: il capolista scatti automaticamente dove la lista abbia preso meno voti. Infatti, posto che il risultato è dovuto sia al capolista sia agli altri candidati, il primo si presenta come un’invariante. Quindi se la lista ha avuto un risultato minore ciò è dovuto alla minore attrattività elettorale dei candidati con le preferenze in quel collegio rispetto agli altri.

1. L) Approfondimento relativo al tema della tutela della rappresentanza di genere nel complesso delle candidature.

Il tema appare affrontato nella legge Camera, ma ancora scoperto nella legge Senato dove, seguendo anche qui il criterio di armonizzazione, il legislatore potrebbe introdurre soluzioni analoghe (doppia preferenza meglio e in collegi più ridotti, con un numero di eletti simile a quello della Camera, quote di capilista ove bloccati).

1. M) Valutazioni in ordine alla compatibilità di un sistema per collegi uninominali maggioritari con la giurisprudenza della Corte costituzionale.

La recente sentenza affronta esplicitamente in senso positivo la questione. Ovviamente, però, rispetto all’obiettivo di una legittimazione diretta dei governi di per sé un sistema a collegi uninominali può produrre un risultato efficace solo se il sistema politico è fortemente nazionalizzato, cioè se nella maggior parte dei collegi sono in testa i medesimi due partiti. Se questa pre-condizione (che si dà nel regno Unito, ma che non in Italia né in Francia) non si dà e si vuole tenere fermo l’obiettivo occorre, come nel caso francese, fare precedere l’elezione nei collegi a quella nazionale diretta del Presidente. In tal modo l’elezione del Presidente struttura nazionalmente la successiva competizione nei collegi di modo che l’elettore sceglie non solo il candidato ma anche se supportare il Presidente con una maggioranza coerente in Assemblea.

1. N) Valutazioni in ordine alla compatibilità con la giurisprudenza della Corte costituzionale di un sistema per collegi uninominali maggioritari corretto da una quota di seggi destinata a premio di maggioranza o governabilità.

La giurisprudenza non affronta in maniera chiara ed univoca questa vicenda. Tuttavia l’eventuale innesto di un premio come “clausola di salvaguardia maggioritaria”, ossia come aggiunta di una quota limitata di seggi nel solo caso in cui non si sia realizzata una maggioranza assoluta in seggi (ad es. il 54%) e comunque non oltre il raggiungimento di tale soglia, non mi sembra che si possa considerare come irragionevolmente lesiva dell’uguaglianza del voto.

1. O) Approfondimento relativo alla legittimità del sistema elettorale del Trentino Alto Adige e ad eventuali meccanismi alternativi per la tutela delle minoranze linguistiche.

Non mi sembra che la sentenza ponga problemi in questo senso. Caso mai si tratta solo di opportunità politica, dato che l’attuale sistema per la camera era stato pensato nell’ipotesi di una sola Camera con rapporto fiduciario.

• P) Approfondimento in relazione a possibili soluzioni per migliorare i controlli sulla regolarità delle operazioni di voto e di scrutinio.

Su questo e su altri aspetti del procedimento appare opportuno consultare soprattutto i funzionari ministeriali.