Legautonomie: tradizione e futuro dell’autonomismo
e del riformismo municipale
Roma, Camera dei deputati, 23 maggio 2016
Intervento introduttivo di Marco Filippeschi, sindaco di Pisa e presidente nazionale di Legautonomie nella celebrazione del Centenario dell’associazione
Questa celebrazione fa piacere a noi, ma è soprattutto dovuta ai tanti che hanno animato la tradizione centenaria della nostra associazione: amministratori che l’hanno guidata e ispirata, funzionari dell’associazione, regione per regione; operatori delle amministrazioni che l’hanno animata; parlamentari che l’hanno affiancata; esperti che l’hanno usata come strumento per diffondere idee e competenze.
Ringrazio il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella per l’attenzione data alla nostra iniziativa.
Ringrazio chi ci ospita, la vicepresidente della Camera dei deputati Marina Sereni e la ministro Maria Elena Boschi che ci dà la partecipazione del Governo. Ringrazio tutti, anche coloro che non sono con noi ma ci hanno inviato un messaggio.
La nascita della Lega dei comuni socialisti, nel 1916, cento anni fa, fu dovuta alla necessità di dare corpo all’intreccio di richieste di riforma sociale e politico-istituzionale proprio del Partito socialista, in particolare provenienti dai riformisti del partito. Secondo questa visione lo sviluppo della società verso un avvenire di giustizia doveva essere accompagnato da un contemporaneo avanzamento delle istituzioni in senso democratico e autonomista. In questa prospettiva l’autonomia comunale, che si conquistava liberando i comuni dal controllo burocratico e centralista, era costitutiva del movimento e strettamente legata alla praticabilità di un programma di riforme sociali e agli obiettivi di conquista del potere politico. Già nel 1901, appena prima della nascita dell’Anci, Gaetano Salvemini prospettava la nascita di un’organizzazione di comuni che dovesse tendere a una riforma democratica e federalista dello Stato, imperniata in una federazione di comuni. L’Anci si costituì ma affievolì di molto l’incisività delle prime battaglie, in particolare per l’autonomia dei bilanci dei comuni, nell’ambito di una accettazione sostanziale del sistema esistente. Nel bel libro di ricostruzione storica di Oscar Gaspari, pubblicato in occasione del novantesimo anniversario della costituzione della Lega, è ricostruita una vicenda importante nella storia d’Italia.
Per la Lega lo sviluppo dell’autonomia comunale e dello stato sociale non poteva essere perseguito se non con la collaborazione di tutte le istituzioni locali, senza alcuna divisione, di categoria e di pensiero politico. Da qui la rappresentanza, nella Lega, di comuni e province, non separate tra loro, e la collaborazione lo Stato, senza alcun rifiuto aprioristico. Si trattava di un approccio di sistema che rimarrà una caratteristica costante dell’associazione nel corso di tutta la sua storia, fino ai nostri giorni. Giorni in cui torna la necessità di una rappresentanza unificata delle autonomie locali – il tema contrastato dell’unificazione sarà una costante negli ultimi trent’anni della storia –, una rappresentanza forte, non burocratizzata, che ragioni, proponga e dia battaglia con un approccio di sistema.
Dunque è in quel crogiuolo di tensioni, di lotte sociali e politiche in cui prendeva faticosamente forma lo Stato nazionale, nel pieno del dramma della Grande Guerra, che la Lega definiva i contenuti delle proprie proposte in materia di politica tributaria, per l’assistenza e la beneficienza, per l’istruzione pubblica, per la politica agraria. Siamo alle radici del riformismo municipale italiano, che nasce come incrocio fecondo, pur nelle differenze e nei conflitti, fra la tradizione operaia e mutualistica socialista e la partecipazione sociale dei cattolici, della Chiesa – don Luigi Sturzo, sindaco di Caltagirone, fu teorico e combattente dell’autonomismo e vice presidente nazionale dell’Anci –, movimenti che, come già detto, cercano di istituzionalizzare le conquiste. Che danno accesso alla politica a grandi masse di popolo escluse insegnando come le istituzioni siano il mezzo per affermare cambiamenti radicali. Per i riformisti socialisti per fare una rivoluzione non violenta. Queste radici democratiche sono ancora profonde e feconde, hanno storia, uniscono, non dobbiamo dimenticarcene. Soprattutto quando ci troviamo di fronte ad ondate populiste, di segno diverso, che sempre cancellano la storia, che sono refrattarie ad ogni radice (o quando ne hanno una, devono nasconderla), che non hanno cultura e che di certo non hanno una cultura dell’autonomia, né una cultura del governo.
Nel corso dell’ultimo congresso della Lega dei comuni socialisti, fu Giacomo Matteotti, protagonista della nascita della Lega, a sottolineare in polemica con il massimalismo socialista, con il dogmatismo protestatario e astratto, “il valore della concretezza dei congressi degli amministratori rispetto alle discussioni epiche o ai discorsi emozionanti a lungo metraggio di altri consessi”. La Lega fu sciolta con il prevalere dei massimalisti nell’ottobre del 1922. Il fascismo, complici le classi padronali, stroncò nel sangue la costruzione dell’autonomismo municipale, dei diritti sociali affermati anche come conquiste di libertà, una visione opposta a quella del paternalismo sociale oppressivo della dittatura. Fu una lunga parentesi, quando governarono i podestà e i prefetti erano i capi delle province.
E’ significativa la lungimiranza con cui già allora, nella prima stagione, venivano affrontati i problemi da una classe di amministratori locali, spesso espressione dei ceti popolari. E’ grazie all’impegno di questi amministratori che comuni e province nel dopoguerra, con la Repubblica, fondamentali per la ricostruzione, diventano centri propulsivi dello sviluppo, creano un riformismo municipale che nasce dal basso, che soprattutto nelle regioni più avanzate ha saputo forgiarsi anche su una rete associativa di cooperative, di sindacati, di associazioni, di volontariato – di cittadinanza davvero attiva, per quanto collaterale ai partiti –, ma che ha avuto il suo centro principale nelle istituzioni, nella fortissima adesione democratica alle istituzioni. Ci sono uomini e donne, personalità straordinarie, che nei diversi passaggi della storia della Repubblica hanno rappresentato anche simbolicamente questo impegno, per risollevare il paese dalla catastrofe immane del fascismo e della guerra, dalla liberazione fino ad oggi. Ricordo solo alcuni nomi: Giuseppe Dozza, sindaco di Bologna, Luisa Gallotti Balboni, primo sindaco donna di Ferrara, Umberto Rossi, sindaco della Ivrea di Adriano Olivetti, Giorgio La Pira, sindaco di Firenze, Antonino Maccarrone, presidente della Provincia di Pisa e segretario della Lega dei comuni democratici, Aldo Aniasi, sindaco di Milano, Renato Zangheri, sindaco di Bologna, Diego Novelli, sindaco di Torino, Maurizio Valenzi, sindaco di Napoli, Luigi Petroselli, sindaco di Roma, Calo Tognoli, sindaco di Milano, Italo Falcomatà, sindaco di Reggio Calabria, Angelo Vassallo, sindaco di Pollica. Hanno rappresentato stagioni di rinascita, esperienze innovative, radicamento popolare, sfida al potere mafioso, straordinaria visione, spiritualità e apertura al mondo.
Con la rinascita nel 1947, la “Lega dei comuni democratici” riprese la lotta politica e per la riforma dello Stato, dunque per l’attuazione della Costituzione e dei suoi contenuti di giustizia sociale.
Anche così, per questa azione molecolare, si spiega la forza di una peculiare forma italiana della socialdemocrazia, del riformismo della sinistra, di matrice comunista – un’anomalia storica che ha qui una spiegazione forte – e socialista. C’è una combinazione fra democrazia partecipativa, programmazione dello sviluppo, crescita economica, valorizzazione dei ceti produttivi in termini di cultura d’impresa e giustizia sociale. Tutto questo attraverso tante forme di produzione e redistribuzione della ricchezza, con la costruzione creativa e faticosa di una moderna rete di servizi.
Glia anni del centrismo furono tempo di dure contrapposizioni, con l’impiego oppressivo delle Prefetture da parte dei governi. Fu il professor Massimo Severo Giannini a sostenere la necessità di un’azione politica più forte della sinistra per dar forza all’impegno riformatore. Per Giannini politica ed amministrazione erano parte di un unico e indivisibile “impegno riformatore”. Deluso da un insufficiente impegno dei partiti della sinistra, in questo senso lavorò inizialmente con l’Anci e con la Lega e poi soprattutto con la Lega, almeno fino a tutti gli anni ’80, come hanno fatto altri studiosi e competenti, com’è nostra tradizione fino ad oggi. La crescita economica e l’evoluzione politica contrastata degli anni sessanta produssero movimenti che ebbero un riflesso forte sulle politiche degli enti locali e su un forte cambiamento degli equilibri politici locali, seppure ancora strettamente gestito dai partiti, con sistemi elettorali proporzionali nei grandi comuni e l’elezione dei sindaci e dei presidenti di provincia nei consigli, con fortissimi poteri di gestione delle assemblee elettive, spesso paralizzanti.
L’impegno riformatore della Lega divenne evidente e forte quando il Parlamento iniziò, timidamente, un percorso riformatore con l’istituzione delle regioni, che ebbe effettiva attuazione rispetto alle autonomie locali con il DPR del 24 luglio 1977, n. 616 che attribuiva funzioni e competenze alle regioni. L’azione era rivolta verso l’alto, le Regioni e lo Stato, e verso il basso, fino all’istituzione dei comitati o consigli di quartiere. Una battaglia iniziata nei comuni di Milano e soprattutto di Bologna dall’immediato secondo dopoguerra e divenuta legge, e quindi possibilità per tutti i comuni italiani, con la legge 8 aprile 1976, n. 278 sul decentramento e sulla partecipazione. Parallelamente iniziavano le esperienze di nuovi servizi: pensiamo ai primi asili nido. Sono gli anni delle lotte per l’emancipazione delle donne, dei movimenti per la parità, del femminismo. Sono anche gli anni in cui anche le istituzioni locali si misero un argine alla strategia delle stragi e del terrorismo, che ebbe il suo culmine nell’assassinio di Aldo Moro. Il rinnovamento molto forte, vincente, dei governi locali fu sfidato dagli estremismi e dai conservatorismi, dalla crisi economica, dal rallentamento della crescita e dalla crisi fiscale, e dal profilarsi di una crisi delle istituzioni ancora oggi irrisolta. Furono anche gli anni in cui fu assorbita, con fatica, la cultura ambientalista.
Per tutti gli anni ‘70 e ‘80 la Lega chiese con proposte di legge in Parlamento attraverso i “suoi” deputati e senatori, che avevano cariche nella Lega – accade anche oggi –, con proprie elaborazioni, con i suoi “esperti” e con manifestazioni di amministratori che il percorso riformista iniziato con l’istituzione delle regioni continuasse.
La mobilitazione proseguì negli anni novanta, fino all’approvazione della legge 142 del 1990; una legge che segnò una svolta per il sistema delle autonomie locali perché venne affermato il principio dell’autonomia statutaria per gli enti locali e venne delineato un primo e più innovativa stagione nel rapporto con le Regioni.
Una stagione che ha conosciuto momenti di riflusso centralista, seppure in un contesto in cui venivano introdotti significativi istituti dell’autonomia tributaria dei comuni avvenuta con la legge delega 421 del 1992.
La Lega delle autonomie fu fortemente impegnata, durante i primi segnali di cedimento della “prima Repubblica”, a sostenere l’elezione diretta del Sindaco: una delle poche importanti riforme istituzionali approvate e consolidate, nata da un’iniziativa referendaria. Una vera risposta alla crisi delle istituzioni che ha davvero stabilizzato i governi locali e mutato le dinamiche istituzionali e dell’offerta politica. Un vero, radicale cambiamento, quello della legge n. 81 del 1993: “una vera rivoluzione”, scrisse Luciano Vandelli, in un libro “Sindaci e miti” utile da rileggere per un amministratore, dopo vent’anni di cambiamento praticato. Per ripartire. Dunque il 30 maggio 1992, 150 sindaci della Toscana facevano sciopero e si recavano con i rispettivi gonfaloni “in corteo come ufficiali di governo, per la città di Firenze fino a Palazzo Vecchio”. Dove incontrarono i parlamentari. Il successivo due luglio un migliaio di sindaci di tutta Italia si riuniva a Roma, in Campidoglio, chiedendo maggiori responsabilità, autonomia finanziaria e l’elezione diretta del sindaco una proposta, questa sostenuta anche dal consiglio nazionale della Lega svoltosi in quelle settimane. Ancora nel 1992, il 15 e 16 ottobre, la Lega e il Consiglio regionale della Valle d’Aosta organizzavano congiuntamente a Saint Vincent il convegno “Per una riforma regionalista e autonomista dello Stato”. Tentativo di armonizzare le aspirazioni riformatrici delle autonomie locali, non certo soddisfatte della riforma del 1990, e quelle delle regioni, in un periodo nel quale prendevano forza le richieste secessioniste sostenute dalla Lega Nord. Pochi mesi dopo si approvò la legge 81.
Il 3 e 4 giugno 1996 si svolgeva a Pesaro il XII congresso della Lega delle autonomie locali, in un clima di grandi attese. Era passata solo qualche settimana dalla costituzione del Governo di Romano Prodi. La relazione introduttiva del segretario Enrico Gualandi, già sindaco di Imola e deputato, esprimeva tutte le speranze di un sistema che aveva atteso per decenni le riforme che era ormai certo che potessero attuarsi. Si parlava di “lotta al centralismo nazionale” e al “neocentralismo regionale”, si faceva riferimento al “federalismo cooperativo” citato nel programma dell’Ulivo di Romano Prodi. Un Congresso in cui intervenne l’allora ministro Franco Bassanini annunciando, proprio in quella sede, l’imminente avvio di quello che sarebbe stato conosciuto come “Federalismo amministrativo”, in base ai principi di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza.
Questa impostazione sarà portata avanti con coerenza e in modo combattivo negli anni della presidenza di Oriano Giovanelli – sindaco di Pesaro, un altro amministratore dell’“Italia di mezzo”, che non per caso ha avuto spesso la leadership della Lega –, che sviluppava l’iniziativa fra “questione settentrionale” e nuovo meridionalismo. Con la capacità autonoma di vedere anche limiti, anche culturali, e contraddizioni che non affrontati e non risolti, in una crisi travolgente, hanno portato a perdere il filo di un discorso.
Venti anni fa, in quel dibattito congressuale del 1996 che ho ricordato e nella relazione di Gualandi si affacciò anche un’articolata sulla riforma costituzionale chiedendo di “addivenire ad una sola Camera dei Deputati meno pletorica, eletta a suffragio universale, con sistema elettorale a doppio turno”, alla costituzione di una Camera o Senato delle autonomie locali, nominata dalle regioni e dagli enti locali (e come sappiamo, questa, successivamente e fino ad oggi, diventerà anche la posizione ufficiale dell’Anci). Dunque possiamo ben dire che l’impegno profuso per un profondo cambiamento dell’assetto costituzionale e del sistema parlamentare in primo luogo e per la rappresentanza parlamentare delle autonomie, portato avanti in questi ultimi anni da Legautonomie, come iniziativa permanente e caratterizzante. Impegno portato avanti prima che s’incardinasse il progetto di riforma, che è anche coerente con una storia. Anche per noi e non solo per noi è coerente con una storia. Dunque la motivazione dell’azione degli amministratori locali per realizzare la riforma, perché sia confermata nel referendum, perché si sperimenti un vero investimento sul nuovo Senato, viene da lontano. E il tempo passato – vent’anni, nel nostro caso – dice del ritardo e dei suoi prezzi. Perché se lo Stato non funziona la Costituzione non si può attuare.
La crisi economica ha prodotto un evidente arretramento degli ideali autonomistici che, a partire dagli anni novanta del secolo scorso, avevano conquistato il centro della scena politica e anche mediatica italiana. Lo stesso è avvenuto anche in altri paesi europei. E nella crisi dell’Unione Europea, di un’Europa fatta di città, dobbiamo capire come stanno cambiando i poteri locali.
Questo è uno sbandamento e uno spiazzamento che non riguarda solo gli amministratori o i comuni, duramente provati, indeboliti dai provvedimenti di finanza pubblica e dalle limitazioni all’autonomia organizzativa, dall’impoverimento di competenze. E’ un aspetto di fragilità e di debolezza del disegno riformista che cerca di farsi strada: c’è poca consapevolezza di questa realtà. Va recuperata, superando miopie e conformismi. Lo stesso termine “federalismo”, stressato da visioni vuotamente estremiste – fino alla “devolution” – e da una confusa conflittualità, è progressivamente uscito dal discorso politico, giuridico ed economico, ingiustamente associato allo spreco di risorse, alla complicazione di apparati e di regole burocratiche.
Il mutamento della forma di Stato che scaturisce dalla riforma del Titolo V della Costituzione è notevole: i Comuni rimangono la rete fondamentale, ad elezione diretta, del sistema delle autonomie; decolla la Città Metropolitana; l’area vasta diviene espressione dei Comuni e si dovrà ridisegnare per confini e funzioni, come si fa in altri paesi europei, applicando l’art. 40 del testo della riforma costituzionale; le Regioni, ridotto l’elenco di materie, se accentrano le funzioni di governo locale, si trasformano in apparati di macro-amministrazione e diluiscono la funzione legislativa e di indirizzo programmatico. La legge di riordino territoriale già approvata a Costituzione invariata, la legge Delrio, apre comunque interessanti spazi di gestione associata di servizi comunali e dunque anche di differenziazione organizzativa e funzionale tra gli enti di area vasta, mentre s’impone un processo di aggregazione dei comuni, di fusione fra comuni, possibile solo se, prima degli opportuni incentivi, si affermeranno nuovi sistemi di governo locale, necessariamente differenziati, che rispondano in modo intelligente ed efficace alla domanda d’identità municipale e di partecipazione democratica.
Ora non serve mettere etichette. Le riforme sono urgenti, sono una nostra sfida: tutto ciò che è invecchiato e che non funziona produce ingiustizia, diseguaglianze e egoismo. Se le riforme falliscono non fallisce un governo, fallisce il paese. Serve stare, come rappresentanti dei comuni, con dignità e con le idee chiare a tutti i tavoli dove si discutono e si attuano le riforme. Né isolati, né autosufficienti. Dobbiamo dimostrare che siamo un motore del cambiamento e che anche per la nostra azione passa la rilegittimazione della politica. Rispondendo agli attacchi populisti con la coerenza degli esempi e con capacità di rinnovamento, dimostrando che l’autonomia della politica da riconquistare non è separatezza dalla società o dominio centralista, facendo funzionare la democrazia municipale, combattendo il clientelismo e la personalizzazione politica esasperata, promuovendo in modo intransigente l’etica pubblica e la legalità.
In questo frangente, qual è il compito e qual è il futuro di Legautonomie, dell’associazione che compie cent’anni?
Il compito della rappresentanza dei comuni, singoli o associati, è senza davvero confini. Non è limitato all’impegno “sindacale”: soprattutto a quello, pur fondamentale, che riguarda la finanza locale.
Intanto c’è da presidiare il versante del cambiamento istituzionale e ci sono momenti in cui si deve scegliere, si deve portare ad esito una cultura coerente, si devono riproporre gli amministratori locali come portatori di questa cultura, classe dirigente protagonista in un orizzonte più vasto. Se promuoviamo il Senato delle autonomie, non possiamo poi accettare una gerarchia del valore dell’impegno politico-rappresentativo che ci veda subalterni.
Poi ci sono grandi temi da coltivare, che sono anche grandi occasioni di cambiamento. Le rivoluzioni digitale e delle energie, che aprono possibilità straordinarie di trasformazione delle città, di nuove economie basate sulla conoscenza e la sostenibilità. Che chiedono un’alleanza vera e propria fra la politica e la scienza. La sfida, anche competitiva, di dare massa critica ai contesti territoriali – non solo alle Città Metropolitane – per un urbanesimo civile, con investimenti nei più moderni, avveniristici sistemi di mobilità, per esempio. La realizzazione di un welfare generativo, di una nuova fase per le politiche sociali di comunità, per città cooperative e solidali, per un benessere collettivo, materiale e spirituale, per affrontare grandi prove epocali quali quella delle migrazioni. La sperimentazione di nuove forme di partecipazione dei cittadini e di cittadinanza: di democrazia deliberativa, di cura e uso di patrimonio pubblico. La lotta alla burocrazia che dissipa risorse e motivazione nelle amministrazioni. Potrei aggiungerne qualche altro, ma credo d’aver già dato l’idea di che serve: apertura, contaminazione fra culture; esprimere domande e chiedere, e dare, risposte di alto profilo; fare esperienze coraggiose, non disperse, ma collegate in una rete di diffusione e emulazione.
Legautonomie, nel suo piccolo, con i suoi limiti, in questi anni ha cercato di guardare avanti. Lo ha fatto con qualche battaglia – ho ricordato quella per il Senato delle autonomie –, con elaborazioni, con esperienze di servizio.
Siamo stretti in un’intesa con l’Anci, per convergere in un’unica associazione, con l’obiettivo di trasformare Legautonomie in un centro di cultura e iniziativa autonomistica, di formazione e di servizi qualificati ai comuni, che veda impegnati amministratori e competenze, persone che si dedichino per passione e professione. L’intesa è ancora inattuata per difficoltà ad integrare nell’associazione unica il nostro piccolo apparato. Dunque cerchiamo di portare avanti con coerenza intese – ne abbiamo anche con altre associazioni e aziende – e obiettivi, senza perdere il contatto con gli associati, l’ispirazione e l’impostazione che ci hanno distinto e che ancora possono essere un riferimento per un vasto campo d’impegno politico progressista.
Legautonomie porterà il valore di una bella storia nel futuro, nelle risposte alle sfide che insieme dobbiamo affrontare. Grazie a tutti.
