Il paragrafo relativo all’organizzazione interna dei Parlamenti distingue anzitutto i lavori di Aula, in plenaria, luogo essenziale di parola per capire le differenze esistenti anzitutto tra gruppi di maggioranza e di opposizione, e quelli di Commissione, luogo privilegiato soprattutto per redazione di testi e di eventuali accordi (p. 160).
Sull’Aula si insiste in particolare sul ruolo del Presidente di Assemblea che, tra l’altro, si pronuncia sull’ammissibilità degli emendamenti e sulle modalità di voto. Il suo ruolo è particolarmente pronunciato nel Regolamento della Camera italiana, specie sulla programmazione dei lavori, compito che al Senato è affidato alla maggioranza e in altri ordinamenti soprattutto al Governo, con bilanciamento per la programmazione alternativa dei gruppi di opposizione (a cominciare dal Regno Unito).
Si distinguono poi i casi in cui il Presidente abbia un ruolo di garanzia dell’intero Parlamento (scelta prevalente nelle democrazie parlamentari) da quello di un Presidente coinvolto a pieno titolo nell’indirizzo di maggioranza (Presidente della Camera Usa, in caso di coincidenza di orientamento col Presidente; Presidente del Senato Usa) o, comunque, politico in senso opposto (Presidente della Camera Usa in caso di orientamento opposto al Presidente) (p. 161). La Presidenza del Senato Usa è affidata al Vice-Presidente federale e ha il significato di un ruolo di equilibrio tra gli Stati.
A integrazione del Manuale va però segnalato che i poteri marcati e anomali del Presidente ella Camera in Italia sulla programmazione dei lavori dalla fine degli anni ’90 hanno portato a considerarlo come uno degli elementi chiave delle maggioranze parlamentari, problematizzando la distinzione del Manuale.
I parlamentari sono di norma associati in gruppi politici (p. 162), i veri soggetti collettivi ordinatori dei lavori, che tendono a corrispondere ai partiti che si sono presentati alle elezioni. I requisiti per la formazione dei medesimi sono numerici (con varie possibili soglie) e/o politici (ad esempio con riferimento a liste elettorali). Gli indipendenti possono essere raccolti in tutto o in parte in un Gruppo Misto che però non è presente ovunque (in tal caso l’indipendente acquisisce lo status di parlamentare non iscritto). Nel Bundesrat tedesco i gruppi sono costituiti sulla base del Land di appartenenza e votano in modo collettivo.
Di norma i gruppi sono caratterizzati da un grado forte di disciplina di voto nelle forme di governo con rapporto fiduciario e la rottura della disciplina può far incorrere in sanzioni; tradizionalmente più fluidi erano i partiti nordamericani, che del resto operano su una dimensione di scala più ampia degli stati nazionali dell’Unione europea, comparabile in realtà a quella del Parlamento europeo. Negli ultimi anni, tuttavia, si nota una crescita di omogeneità nei partiti Usa, il che però comporta problemi in quella forma di governo che si basa sui una logica di compromesso tra istituzioni diverse.
I gruppi parlamentari propriamente detti vanno distinti dagli intergruppi (p. 164), per lo più informali, che si vengono a creare per comunanza di interessi e/o di valori; la loro eventuale regolamentazione (come nel Regno Unito) è connessa a quella delle lobbies.
Quanto alle Commissioni esse possono essere permanenti (di solito modellate sulle strutture ministeriali con cui interagiscono) e hanno di norma un ruolo decisivo nel procedimento legislativo, predisponendo testi per l’Aula, in particolare emendando i testi provenienti del Governo; possono essere speciali, ossia costituite ad hoc per affrontare per un periodo determinato una particolare questione; di inchiesta, con poteri equivalenti all’autorità giudiziaria anche in taluni ordinamenti come la Germania su richiesta di una minoranza parlamentare (p. 165).
Il paragrafo 5 insiste in particolare sul ruolo dell’Opposizione parlamentare dal momento che, al di là della sua eventuale formalizzazione, la vera separazione dei poteri nelle forme di governo con rapporto fiduciario non è più data dalla separazione tra istituzioni, tra Governo e Parlamento, ma tra il continuum maggioranza-Governo (nella gran parte di esperienze con legittimazione diretta degli esecutivi in realtà corpo elettorale-maggioranza-Governo, in Francia anche col Presidente della Repubblica) e l’Opposizione. Di solito, soprattutto negli ordinamenti derivati da quello del Regno Unito, il termine Opposizione è indicato al singolare, identificando il primo partito che non esprime la fiducia al Governo ed è distinto dalle ulteriori minoranze (p. 166), godendo di particolari prerogative, nel Regno Unito fin dal 1937 (p. 167). Funzione dell’Opposizione è esprimere un controllo alternativo a quello di cui dispone la maggioranza rispetto al Governo, al fine di una vittoria nelle successive elezioni. Si concretizza in strumenti quali il Prime Minister’s question time e gli Opposition days.
Anche laddove il riconoscimento avvenga di fatto o sia comunque meno marcato esistono alcuni strumenti che, sia pur previsti in astratto per minoranze del Parlamento (che possono anche essere trasversali o minoranze interne alla maggioranza) sono però di norma usati dai gruppi che non votano la fiducia al Governo, come il ricorso preventivo di costituzionalità in Francia.
Il paragrafo 6 riassume quindi le funzioni dei Parlamenti secondo quanto individuato sin dall’esperienza del Regno Unito (p. 168): elettiva del Governo (che però in larga parte delle esperienze è risolta dal corpo elettorale con una legittimazione diretta) e di altre autorità, come in vari ordinamenti i giudici costituzionali; legislativa (anche se a causa del continuum il monopolio dell’iniziativa legislativa efficace è del Governo, il Parlamento ritrova un ruolo nell’emendare, sia pure con vari limiti); pedagogica (verso gli elettori); espressiva (delle opinioni degli elettori), informativa (verso gli elettori).
Presenta alla fine una schematizzazione più semplice ed oggi più frequente: legislativa, di indirizzo e controllo (che assorbe quella elettiva e la gran parte di quella espressiva); dialogo con la società civile (che assorbe quelle pedagogica e informativa) (p. 169).
Ovviamente un singolo atto può anche rientrare in più tipologie: approvando una legge oltre a fare legislazione si fa anche indirizzo e anche dialogo.
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