La lezione della prof.ssa Frosina su Italia e Spagna si svolgerà insieme al prof. Clementi e ai suoi studenti nell’Aula Castelnuovo III, edificio Guido Castelnuovo, codice CU006). Raccomando puntualità.
Nel pomeriggio a Giurisprudenza, alle 15,30, Aula Falcone e Borsellino, presentazione del volume che contiene gli editoriali del prof. Beniamino Caravita con i professori Polimeni, Diliberto, Marci, Poggi, Fabrizzi, Staiano, Catelani, de Vergottini, Groppo, Ridola, Pitruzzella, oltre al sottoscritto.
A trent’anni dal referendum elettorale del 1993 tutta da rileggere la storia raccontata da Peppino Calderisi
Lunedì 24 non ci sarà lezione, riprenderemo mercoledì 26
Traccia della lezione
19.04.23 ore 8.30
LA FORMA DI GOVERNO IN SPAGNA
MECCANISMI E DINAMICHE DEL RAPPORTO FIDUCIARIO TRA GOVERNO E PARLAMENTO
(Lezione del 19 aprile 2023 di Laura Frosina)
SOMMARIO: 1. Le origini della Costituzione spagnola del 1978 (Ce). 2. Le caratteristiche della forma di governo monarchico-parlamentare. 2.1. Il procedimento di formazione del Governo 2.2. La sfiducia costruttiva 2.3. La questione di fiducia 2.4. Lo scioglimento anticipato delle Cortes Generales 4. L’evoluzione della forma di governo nella prassi
- Le origini della Costituzione spagnola del 1978 (Ce).
La Costituzione spagnola del 27 dicembre 1978, seguita alla quarantennale fase del regime autoritario franchista (1936-1975), ha consacrato il passaggio della Spagna da Stato autoritario a Stato di diritto “democratico” e “sociale” che individua nella libertà, nella giustizia, nell’uguaglianza e nel pluralismo politico i valori fondanti del proprio ordinamento giuridico.
La Transizione alla democrazia si è compiuta nell’arco di soli tre anni (1975-1978) per mezzo di un processo di ristrutturazione politico-istituzionale interno guidato sostanzialmente dal Re Juan Carlos di Borbone.
Con la morte del dittatore Francisco Franco, il 20 novembre 1975, Juan Carlos di Borbone sale al trono automaticamente in base alla legge sulla successione del 26 luglio 1947. Egli decide di mantenere alla presidenza del governo l’ultimo presidente del regime franchista, Carlos Arias Navarro, che preannuncia una progressiva liberalizzazione del regime franchista.
Il 3 luglio 1976 viene chiamato alla presidenza del governo il centrista, Adolfo Suarez, che presenta alle Cortes franchiste un progetto di legge per attuare la riforma politica, c.d. Ley para la Reforma política. Tale progetto, che prevede l’elezione diretta a suffragio universale di un nuovo Parlamento bicamerale in funzione costituente, viene approvato dalle Cortes franchiste e ratificato poi con referendum il 15 dicembre 1976 dal corpo elettorale ad ampia maggioranza.
Il 15 giugno 1977, in base alla legge di riforma politica, si svolgono le elezioni per le nuove Cortes Generales. All’interno del Congresso dei Deputati viene istituita una Commissione costituzionale incaricata di redigere il progetto definitivo di Costituzione, che viene approvato definitivamente dai membri di entrambe le Camere. Il 6 dicembre 1978 il testo della nuova Costituzione vene ratificato con referendum dal corpo elettorale e, infine, promulgato dal Re Juan Carlos il 27 dicembre 1978 ed entra in vigore il 29 dicembre.
- Le caratteristiche fondamentali della forma di governo monarchico-parlamentare.
La Costituzione spagnola definisce la forma politica dello Stato con i termini “monarchico parlamentare” (art. 1, comma 3), singolare espressione utilizzata per servirsi di una formula che non alludesse né alla forma di Stato monarchica (che sembrava assicurare un’eccessiva centralità al Sovrano) né alla forma di governo monarchica (che pareva ridurre il rilievo assegnato al monarca). Perché monarchico parlamentare? La preesistenza del Re ha indotto il costituente ad optare per la combinazione dell’istituto monarchico con un sistema parlamentare efficiente fondato su una rigida razionalizzazione dei rapporti tra Parlamento e Governo (Titolo V Ce). Il modello istituzionale adottato, chiaramente ispirato al sistema di cancellierato previsto dalla Legge Fondamentale di Bonn, si caratterizza nei suoi lineamenti essenziali per: a) la figura di un monarca privo di qualsiasi responsabilità politica; b) la presenza di un parlamento con una struttura bicamerale fortemente imperfetta sbilanciata a favore del Congresso dei Deputati; c) la razionalizzazione del rapporto fiduciario fra una Camera e il Governo; d) il rafforzamento della figura del Presidente del Governo.
-Il Re rappresenta l’unità nazionale e assicura il regolare funzionamento dei pubblici poteri;
– Il Parlamento bicamerale, denominato Cortes Generales, è costituito dal Congresso dei Deputati e dal Senato: il Congresso è l’unica camera titolare del rapporto politico-fiduciario con il Governo ed ha un ruolo prevalente nel procedimento legislativo; il Senato, definito in Costituzione come una Camera di rappresentanza territoriale, non garantisce una rappresentanza effettiva delle Comunità autonome;
-nell’ambito del Governo il Presidente riveste un ruolo prioritario in quanto propone al Re la nomina e la revoca dei Ministri, i quali rimangono responsabili nei suoi confronti, ferma restando la responsabilità collegiale del Governo nei confronti del Congresso dei Deputati;
-la razionalizzazione del rapporto fiduciario tra Governo/Congresso passa attraverso una serie di istituti, quali: il processo di formazione del governo, la sfiducia costruttiva, la questione di fiducia, lo scioglimento anticipato delle Camere.
- Il processo di formazione del Governo
Dal modo in cui è regolamentato il processo di formazione del Governo si desume la prevalenza del Presidente del Governo.
Ai sensi dell’art. 99 Ce, il Re, dopo avere operato le consultazioni con i portavoce dei gruppi parlamentari con rappresentanza parlamentare al Congresso, designa il candidato alla presidenza. Questi si presenta dinanzi al Congresso per esporre il suo programma politico e chiedere la fiducia. La fiducia si intende concessa se votata a maggioranza assoluta in prima votazione, o, trascorse 48 ore, a maggioranza semplice in seconda votazione. Se a distanza di due mesi dalla prima votazione nessun candidato regio riesce ad ottenere la fiducia secondo le modalità descritte, si procede allo scioglimento automatico delle Cortes Generales mediante decreto regio controfirmato dal Presidente del Congresso (c.d. scioglimento sanzione). Questa ipotesi si è verificata soltanto due volte nella prassi: in seguito alle elezioni del 2015 e del 2019 che hanno prodotto un quadro partitico frammentato e hanno richiesto la celebrazione di nuove elezioni, a distanza di alcuni mesi, per pervenire alla formazione dei nuovi Esecutivi.
Il Presidente neoeletto dal Congresso dei Deputati presenta la lista dei Ministri che formeranno la sua compagine di governo. Questi saranno nominati dal Re con decreto dopo aver prestato giuramento.
- La sfiducia costruttiva
Il protagonismo del Presidente risulta anche dalle modalità con cui sono disciplinati gli altri meccanismi del rapporto fiduciario tra Governo e Parlamento.
Il Congresso può approvare la sfiducia costruttiva nei confronti del Presidente del Governo che provoca le dimissioni dell’intero Governo. Ai sensi dell’art. 113 Ce, 1/10 dei deputati può presentare una mozione di sfiducia costruttiva che deve recare l’indicazione di un candidato alternativo alla presidenza e deve essere votata, trascorsi cinque giorni dalla sua presentazione, a maggioranza assoluta del Congresso. L’approvazione della mozione determina la destituzione dell’intero Governo in carica.
Nella prassi non si è fatto ampio ricorso a tale strumento. Finora sono state presentate soltanto sei mozioni di sfiducia (tra le quali soltanto quella presentata da Sanchez nel 2018 ha sortito un esito positivo) che hanno avuto effetti politici profondamente differenziati, dimostrando come la sfiducia costruttiva si sia convertita in uno strumento utilizzato dai principali partiti politici dell’opposizione per acquisire visibilità e per presentare il proprio candidato alla premiership e il proprio programma politico alternativo al Parlamento e all’opinione pubblica.
Le ragioni del suo scarso utilizzo nella prassi costituzionale sono legate alle difficoltà di pervenire ad un consenso non soltanto sulla destituzione del presidente in carica ma anche sulla investitura di un altro candidato e su un programma politico alternativo, traducendo così una maggioranza numerica contraria al governo in carica in una maggioranza politica che sostenga un nuovo esecutivo.
- La questione di fiducia
Anche per quanto riguarda l’utilizzo del meccanismo della questione di fiducia si registra un protagonismo del Presidente. Solo il Presidente del Governo infatti può, previa delibera del Consiglio dei Ministri, presentare una questione di fiducia sul suo programma politico o su una dichiarazione di politica generale, che si intende concessa quando votino a favore la maggioranza semplice dei deputati. La sua mancata approvazione provoca le dimissioni del Governo (art. 112 Ce).
La questione di fiducia è stata utilizzata soltanto due volte: la prima volta nel 1980 dal centrista Suarez per rinsaldare la propria maggioranza scossa dalla presentazione della mozione di sfiducia da parte dell’opposizione socialista; la seconda volta nel 1990 da parte del socialista Gonzalez a seguito dei problemi sorti in occasione delle elezioni politiche del 1989.
L’istituto della fiducia è stato utilizzato raramente proprio in quanto non si è avvertita l’esigenza di dover rinsaldare una maggioranza parlamentare sul programma politico, anche perché il premier è il leader del partito e, quindi, è in grado di evitare frodi interne al suo partito, minacciando, eventualmente, come extrema ratio, lo scioglimento delle Camere (c.d. scioglimento di maggioranza)
- Lo scioglimento anticipato delle Cortes Generales
Ai sensi dell’art. 115 Ce, il Presidente, previa delibera del Consiglio dei Ministri, e sotto la sua esclusiva responsabilità, può proporre lo scioglimento di una o di entrambe le Camere. Lo scioglimento viene disposto con decreto regio controfirmato dal Presidente del Governo. Si tratta di un potere di scioglimento discrezionale che si contrappone alla modalità di scioglimento automatico previsto nel caso in cui il Congresso non riesca a pervenire ad un accordo per l’investitura fiduciaria del presidente del Governo. Tale potere di scioglimento incontra dei limiti in quanto non è possibile ricorrervi nel caso in cui sia stata presentata una mozione di sfiducia, non sia trascorso almeno un anno dallo scioglimento precedente, e nella ipotesi in cui siano stati dichiarati gli stati di allarme, eccezione e assedio disciplinati dall’art. 116 Cost.
Nella prassi è stato utilizzato dal Presidente del Governo con diverse finalità: sia per sfruttare momenti politicamente favorevoli e rinsaldare la maggioranza parlamentare, sia per prevenire o risolvere crisi parlamentari di governo.
3.L’evoluzione della forma di governo nella prassi
Nella evoluzione della forma di governo spagnola è possibile distinguere tre diverse fasi: 1) la prima, che va dall’ entrata in vigore della Costituzione del 1978 fino al 1982, caratterizzata da una forma di governo parlamentare a multipartitismo temperato fondata sulla centralità del Parlamento nella co-determinazione dell’indirizzo politico e sulla instabilità governativa; 2) la seconda che va dal 1982 fino al 2015, in cui si consolida una forma di governo parlamentare maggioritaria, e in alcuni fasi ipermaggioritaria, caratterizzata dalla presenza di Governi monocolore, maggioritari o minoritari, e da un sistema di bipartitismo “imperfetto”, e infine da una netta preminenza del Presidente del Governo; 3) la terza, che va dalle 2015 ad oggi, data che fa da spartiacque tra il prima e il dopo perché le elezioni del 2015 segnano l’insorgere di un nuovo assetto partitico, dovuto all’ingresso di nuovi partiti, come Podemos e Ciudadanos, Vox, che porta alla formazione di Governi minoritari caratterizzati da minore stabilità e, da ultimo, alla formazione di governi di coalizione; inizia quindi che una nuova fase in controtendenza rispetto al passato
Fino al 2015 si erano susseguiti Governi monocolore dei due principali partiti (socialista e popolare), secondo una logica della alternanza, sostenuti interamente dal proprio partito a maggioranza assoluta o relativa, ovvero, esternamente, anche dai partiti politici nazionalisti e regionalisti con una più elevata rappresentanza parlamentare. Questa ultima ipotesi si è verificata, e continua tuttora a verificarsi, quando il partito vincitore delle elezioni non ottiene la maggioranza assoluta. In tali casi il candidato alla presidenza del Governo tende a stipulare diverse tipologie di accordi di natura programmatica (c.d. di governabilità, o di investitura) con i partiti nazionalisti e regionalisti, in base ai quali questi ultimi si impegnano a votare la fiducia al Presidente in sede di investitura e a sostenere la sua azione in Parlamento, e il Governo, in cambio, promette di soddisfare le loro principali rivendicazioni autonomiste. In queste legislature i partiti autonomisti divengono tasselli fondamentali per garantire la governabilità, senza entrare a far parte dell’esecutivo nazionale, e tendono ad accentuarsi le dinamiche asimmetriche dello Stato autonomico.
Queste sono state le principali dinamiche che si sono reiterate fino al 20 dicembre 2015, data che ha segnato l’inizio di questa nuova ultima fase caratterizzata da un quadro partitico particolarmente frammentato, da difficoltà iniziali nella formazione del governo e da una maggiore instabilità governativa. Gli avvenimenti politico-elettorali degli ultimi anni (v. elezioni 2015, 2016, 2019) hanno alterato il consolidato assetto partitico e il tradizionale funzionamento della fdg parlamentare spagnola, evidenziando -ancora più emblematicamente- la incidenza della variabile partitica e le strette correlazioni esistenti tra le dinamiche della forma di governo e del tipo di stato.
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