In Diario

Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo

L’ A.S. 1326-B, approvato in terza lettura al Senato in sede deliberante, con modificazioni apportate sia al Senato che alla Camera dei Deputati rispetto all’originario testo presentato dal Governo, reca la riforma della disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo. Alla luce dell’evoluzione delle politiche di sostegno alla crescita nei Paesi in via di sviluppo e dei nuovi obiettivi condivisi a livello europeo ed internazionale, sono dunque rivisti modalità di svolgimento e di gestione delle attività, strumenti operativi, e soggetti attuatori della politica di cooperazione. Il disegno di legge, approvato e non ancora pubblicato, si compone di 34 articoli suddivisi in sette Capi.

Il Capo I (articoli 1-3) tratta dei principi fondamentali e delle finalità della cooperazione allo sviluppo.
Viene innanzi tutto sancito il principio secondo cui la cooperazione allo sviluppo è parte integrante e qualificante della politica estera dell’Italia. La Carta delle Nazioni Unite, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, l’articolo 11 della Costituzione, i principi dell’interdipendenza e del partenariato sono indicati come i punti di riferimento per realizzare gli obiettivi di eradicazione della povertà, di riduzione delle disuguaglianze, di promozione della pace e di rafforzamento della democrazia. Le finalità della cooperazione sono dunque esplicitate sotto i molteplici profili dello sviluppo della persona umana, con un particolare richiamo alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica alla solidarietà e allo cooperazione internazionale (articolo 1). Il successivo articolo 2 individua i destinatari dell’azione di cooperazione (popolazioni, organizzazioni e associazioni civili, settore privato, istituzioni nazionali e amministrazioni locali dei Paesi partner) e ne disciplina criteri e modalità di realizzazione di realizzazione, tra cui efficacia degli aiuti, attraverso l’appropriazione dei processi di sviluppo da parte dei Paesi beneficiari, allineamento alle priorità stabilite da essi, armonizzazione e coordinamento tra donatori, nonché efficienza, trasparenza ed economicità degli interventi, attraverso il coordinamento delle istituzioni coinvolte, privilegiando altresì l’uso di beni e servizi locali dei Paesi oggetto di iniziative. Si esclude che gli stanziamenti per la cooperazione siano utilizzabili, direttamente o indirettamente, per finanziare attività militari (dalla relazione illustrativa si apprende che non sono ricomprese nell’ambito di applicazione della presente legge le attività di cosiddetta “CIMIC”, civil-military cooperation”, svolte dai contingenti militari all’estero, nell’ambito di principi definiti in sede NATO). Inoltre la politica di cooperazione, attraverso la promozione dello sviluppo locale, deve contribuire a realizzare politiche migratorie condivise con i Paesi partner, ispirate alla tutela dei diritti umani. L’articolo 3, riaffermando la centralità della cooperazione internazionale nella politica estera italiana, modifica la denominazione del Ministero degli Affari esteri (MAE) in Ministero degli Affari esteri e della cooperazione internazionale (MAECI).
Il Capo II (articoli 4-10) delimita gli ambiti di applicazione della legge.
L’articolo 4 definisce le diverse tipologie di attività di “cooperazione pubblica allo sviluppo” (CPS), più dettagliatamente descritte nei successivi articoli: iniziative in ambito multilaterale, partecipazione a programmi europei, iniziative di dono, iniziative finanziate con crediti concessionali, iniziative di partenariato territoriale, interventi di emergenza umanitaria, e sostegno della società civile.
Le iniziative in ambito multilaterale che l’Italia realizza con le organizzazioni internazionali e regionali si realizzano attraverso diverse tipologie di contributi (partecipazione all’attività di organismi internazionali, finanziamento di iniziative promosse dagli stessi, iniziative concordate con le istituzioni di integrazione regionale). L’articolo 5 specifica altresì le procedure di approvazione e di erogazione degli stessi: il MAECI stabilisce l’entità dei finanziamenti, e la istituenda Agenzia Italiana per la Cooperazione Internazionale, di cui sarà trattato più avanti, eroga i contributi, approvati dal Comitato congiunto per la cooperazione allo sviluppo. E’ definito anche il ruolo del Ministero dell’Economia e Finanze (MEF) nei confronti di Banche e Fondi di sviluppo multilaterali. Nell’ambito del canale multilaterale, ruolo a sé hanno poi la politica di aiuto allo sviluppo europea e il contributo al bilancio e ai fondi dell’Unione europea. L’Italia contribuisce all’esecuzione dei programmi europei di norma mediante l’Agenzia. Al MAECI è invece attribuita la responsabilità delle relazioni con l’Unione in materia, nonché la definizione e l’attuazione delle politiche del Fondo europeo di sviluppo (articolo 6).
Nell’ambito delle relazioni bilaterali, le iniziative a dono sono trattate all’articolo 7, che descrive le nuove procedure di approvazione e di erogazione, affidata di norma all’Agenzia. Si afferma inoltre il principio di ownership dei processi di sviluppo da parte dei Paesi beneficiari e la competenza del MAECI per la stipula degli accordi bilaterali con questi Paesi. Tale tipo di aiuti può inoltre essere posto in essere tramite forme dirette di sostegno al bilancio degli Stati partner, implicando però modalità di controllo sulla correttezza dell’impiego dei fondi e sui risultati conseguiti. Sempre nell’ambito delle relazioni bilaterali, l’articolo 8 prevede la possibilità di concedere crediti agevolati a Stati, banche centrali o enti di Stato dei Paesi destinatari, a valere su Fondo rotativo costituito presso la Cassa depositi e presiti, dietro autorizzazione del Ministro dell’economia e delle finanze, previa delibera del Comitato per la cooperazione, su proposta del MAECI. La concessione di crediti agevolati da parte dell’ente gestore può avvenire anche in consorzio con enti o banche estere. L’articolo 9 disciplina la materia del partenariato territoriale, con il riconoscimento del ruolo delle Regioni e degli altri Enti territoriali, che possono attuare iniziative di cooperazione, avvalendosi dell’Agenzia e comunicando preventivamente al Ministero e all’Agenzia le attività finanziate e programmate, ai fini del controllo e della vigilanza. Fini, procedure e soggetti attuatori degli interventi internazionali di emergenza umanitaria sono disciplinati all’articolo 10. Deliberati dal Ministro degli Affari esteri ed attuati dall’Agenzia, anche avvalendosi dei soggetti in loco per gli interventi legati alla primissima emergenza, essi sono finalizzati al soccorso e all’assistenza delle popolazioni, e possono essere affidati anche alla Protezione civile nazionale.
Il Capo III (articoli 11-16) disciplina l’indirizzo politico, il governo e il controllo della cooperazione allo sviluppo.
Al Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale è attribuita la responsabilità politica della cooperazione allo sviluppo, di cui stabilisce gli indirizzi e su cui esercita il controllo, assicurando unitarietà e coordinamento, anche attraverso la rappresentanza nelle sedi internazionali. Il Ministro conferisce delega ad un vice ministro, che può essere invitato a partecipare, senza diritto di voto, alle riunioni del Consiglio dei ministri in tutti i casi nei quali esso tratti materie che, in modo diretto o indiretto, possano incidere sulla coerenza e sull’efficacia delle politiche di cooperazione (articolo 11).
La visione strategica che deve sovrintendere alle politiche di cooperazione, e i connessi obiettivi, criteri di intervento e scelta delle priorità sono individuati nel Documento triennale di programmazione e di indirizzo, come definito all’articolo 12. Inoltre, il Ministro degli esteri predispone, di concerto con il Ministro dell’economia, una Relazione annuale sulle attività di cooperazione svolte nell’anno precedente, con evidenza dei risultati conseguiti, secondo gli indicatori di efficacia formulati in sede di OCSE/DAC. Assai rilevante appare la previsione secondo cui, al fine di una programmazione coerente, le proposte degli stanziamenti per la cooperazione allo sviluppo sono quantificate su base triennale.
All’articolo 13 sono definiti i poteri di indirizzo e controllo parlamentari, espletati attraverso il parere delle commissioni parlamentari competenti sul Documento triennale di programmazione e di indirizzo, con l’allegata relazione sulle attività di cooperazione, nonché attraverso l’esame sugli schemi di regolamento per l’adozione dello statuto dell’Agenzia e per il riordino del Ministero degli esteri. L’articolo 14 prevede che un Allegato allo stato di previsione del MAECI che indichi tutti gli stanziamenti destinati al finanziamento di politiche di CPS. Al Rendiconto generale dello Stato è poi allegata una relazione contenente dati ed elementi sull’utilizzo di tali stanziamenti.
L’articolo 15 istituisce il Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (CICS), cui è attribuito il compito di assicurare la programmazione ed il coordinamento di tutte le attività di cooperazione, e ne regola la composizione. Il CICS assolve alla funzione di rappresentare, nel procedimento di formazione della legge di stabilità, le esigenze di risorse finanziarie necessarie per l’attuazione delle politiche di cooperazione allo sviluppo. E’ poi istituito (articolo 16) il Consiglio Nazionale per la cooperazione allo sviluppo, quale strumento permanente di partecipazione, consultazione e proposta, composto dai principali soggetti pubblici e privati, profit e non profit, con compiti consultivi sulle materie attinenti la cooperazione. Ogni tre anni, inoltre, è prevista la convocazione di una Conferenza pubblica nazionale per favorire la partecipazione dei cittadini alla definizione delle politiche di cooperazione.
Il Capo IV (articoli 17-21) disciplina l’Agenzia per la cooperazione allo sviluppo e la Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo.
L’Agenzia, con personalità giuridica di diritto pubblico, sottoposta alla vigilanza del Ministro degli esteri, è istituita all’articolo 17, che ne definisce funzioni, compiti e composizione, nonché attività all’estero, dove deve assicurare il coordinamento tecnico delle attività di cooperazione finanziate con fondi pubblici italiani. L’Agenzia opera sulla base di direttive emanate dal Ministro, in attuazione degli indirizzi stabiliti dal Documento triennale di programmazione, e del coordinamento del CICS. Svolge le attività a carattere tecnico-operativo connesse alle fasi di istruttoria, formulazione, finanziamento, gestione e controllo delle iniziative di cooperazione, e ad essa possono fare ricorso altre amministrazioni per l’erogazione di servizi di assistenza e supporto tecnico. All’Agenzia è attribuito inoltre il compito di realizzare e gestire una banca dati pubblica della cooperazione. L’Agenzia adotta un codice etico che richiama le fonti normative internazionali in materia di condizioni di lavoro, di sostenibilità ambientale e legislazione per il contrasto alla criminalità organizzata, cui devono attenersi tutti i soggetti pubblici e privati che partecipano alle attività di cooperazione allo sviluppo. E’ rinviata ad un regolamento l’adozione dello Statuto col quale disciplinare le competenze e le regole per il funzionamento dell’Agenzia, tra cui le funzioni di controllo interno e di valutazione delle attività nonché le procedure competitive di selezione dei soggetti cui affidare la realizzazione dei singoli progetti, il numero di sedi e il personale. E’ previsto il controllo sulla gestione da parte della Corte dei conti.
L’articolo 18 attribuisce all’Agenzia autonomia organizzativa, regolamentare, amministrativa, patrimoniale, contabile e di bilancio ed elenca le risorse finanziarie ad essa attribuibili, definendo quelle riservate ad attività di CPS come impignorabili. La dotazione organica dell’Agenzia, nonché la disciplina riguardante il personale, è invece definita all’articolo 19. La dotazione organica, nel massimo comunque di 200 unità, sarà determinata con decreto del Presidente del consiglio o del ministro delegato per la pubblica amministrazione. Alla copertura dell’organico si provvede comunque attraverso personale attualmente in servizio nelle amministrazioni (a regime, si provvede mediante ordinarie procedure selettive). Quanto al personale locale assunto nei Paesi in cui l’Agenzia opera, nel limite di ulteriori cento unità, è esplicitato che, in caso di chiusura anticipata della sede all’estero, il contratto è risolto di diritto.
L’articolo 20 ridisegna il ruolo della Direzione generale della cooperazione allo sviluppo del Ministero degli esteri. Con regolamento si provvede conseguentemente al riordino delle norme relative al Ministero in funzione dell’istituzione dell’Agenzia. Nel medesimo regolamento sono individuate le modalità con cui la Direzione è chiamata a coadiuvare il Ministro e il vice ministro della cooperazione allo sviluppo, con particolare riguardo all’elaborazione degli indirizzi per la programmazione, la rappresentanza politica in ambito internazionale e bilaterale, la proposta relativa ai crediti concessionali, la valutazione dell’impatto degli interventi e la verifica del raggiungimento degli obiettivi programmatici, prevedendo la possibilità di avvalersi anche di valutatori indipendenti esterni. L’articolo 21 introduce, infine, il Comitato congiunto per la Cooperazione allo Sviluppo, presieduto dal Ministro degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale o dal vice ministro delegato, e composto dal direttore generale per la cooperazione allo sviluppo e dal direttore dell’Agenzia. Al Comitato partecipano anche rappresentanti del MEF o di altre amministrazioni pubbliche per la trattazione di materie di loro competenza, nonché rappresentanti della Conferenza delle regioni o delle associazioni rappresentative degli enti locali. Al Comitato spetta l’approvazione di iniziative di cooperazione di valore superiore a 2 milioni di euro, oltre la supervisione su quelle di importo inferiore.

Il Capo V si compone del solo articolo 22, riguardante l’istituzione finanziaria per la cooperazione internazionale allo sviluppo. Si dispone che la Cassa depositi e prestiti possa assolvere ai compiti di istituzione finanziaria per la cooperazione internazionale allo sviluppo. A tal fine, il Ministero e l’Agenzia possono stipulare apposita convenzione, con oneri a carico dell’Agenzia, per l’istruttoria e la gestione dei profili finanziari delle iniziative di cooperazione allo sviluppo, per l’erogazione dei crediti concessionali, nonché per la strutturazione di prodotti di finanza per lo sviluppo nell’ambito di accordi con organizzazioni finanziarie europee o internazionali o della partecipazione a programmi dell’Unione europea. La Cassa può inoltre finanziare operazioni in cofinanziamento con soggetti privati, pubblici o internazionali.
Il Capo VI (articoli 23-29) disciplina i soggetti della cooperazione allo sviluppo, la partecipazione della società civile e i partenariati internazionali.
All’articolo 23 sono elencati tutti i soggetti che a vario titolo svolgono attività di cooperazione: amministrazioni dello Stato, università ed enti pubblici, regioni ed enti locali, organizzazioni della società civile e altri soggetti senza finalità di lucro, nonché soggetti con finalità di lucro che agiscano in conformità ai principi statali in materia di cooperazione e alle norme sui diritti umani per gli investimenti internazionali. La partecipazione di amministrazioni dello Stato, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, università ed enti pubblici, favorita soprattutto laddove le specifiche competenze tecniche costituiscano un contributo qualificato per la realizzazione degli interventi, è disciplinata nel dettaglio all’articolo 24, mentre quella delle regioni, delle province autonome di Trento e Bolzano e degli enti locali all’articolo 25.
L’articolo 26 disciplina invece la partecipazione delle organizzazioni della società civile e degli altri soggetti senza finalità di lucro, tra le quali ONG, ONLUS, organizzazioni di finanza etica, di microcredito e di commercio equo e solidale, le associazioni delle comunità di immigrati, imprese cooperative e sociali, nonché le organizzazioni con status consultivo da almeno quattro anni presso il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite (ECOSOC). Tali soggetti sono inseriti, sulla base di parametri e criteri stabiliti dal Comitato congiunto, in apposito elenco rinnovato con frequenza almeno biennale. I soggetti iscritti a tale elenco potranno, a seguito di procedura comparativa pubblica, usufruire di contributi o essere incaricati della realizzazione di iniziative di CPS dall’Agenzia, per i quali sono tenuti a rendicontare. Le attività di cooperazione allo sviluppo ed aiuto umanitario svolte dai soggetti iscritti nell’elenco sono da considerarsi, ai fini fiscali, attività di natura non commerciale.
La partecipazione di soggetti aventi finalità di lucro alle attività di cooperazione, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenzialità e responsabilità sociale, è disciplinata infine all’articolo 27. Viene riconosciuto e favorito l’apporto di tali soggetti ai processi di sviluppo dei Paesi partner, con esclusione delle società e delle imprese iscritte al registro nazionale delle imprese operanti nel settore degli armamenti, attraverso la partecipazione alle procedure pubbliche per la realizzazione di iniziative di sviluppo. Si prevede inoltre la concessione di crediti agevolati alle imprese, a valere sul fondo rotativo costituito presso la Cassa depositi e prestiti, per la creazione di imprese miste in Paesi partner, e per la realizzazione di progetti che prevedano la partecipazione di investitori pubblici e/o privati.
L’articolo 28 riguarda l’impiego all’estero, da parte delle organizzazioni della società civile e degli altri soggetti senza finalità di lucro, di personale destinato a attività di cooperazione internazionale. Si prevede innanzi tutto che entro sei mesi sia convocato un tavolo presso il Ministero del lavoro per la definizione del contratto collettivo per tale personale, che deve essere in possesso di adeguati titoli, conoscenze tecniche, esperienza professionale. Inoltre, si riconosce e promuove il volontariato prestato nell’ambito delle iniziative di cooperazione allo sviluppo: il personale potrà essere impiegato dalle organizzazioni della società civile anche a titolo volontario, senza l’istituzione di un rapporto di lavoro, con un trattamento economico e giuridico analogo a quanto stabilito per il Servizio civile nazionale. Per lo svolgimento delle attività di cooperazione, è previsto infine il diritto al collocamento in aspettativa dei pubblici dipendenti, per un massimo di quattro anni, eventualmente rinnovabili. Il diritto al collocamento in aspettativa senza assegni spetta anche al dipendente che segue il coniuge. Possono altresì essere organizzati contingenti di corpi civili di pace, destinati alla formazione e alla sperimentazione della presenza di giovani volontari da impegnare in azioni di pace non governative nelle aree di conflitto o a rischio di conflitto o nelle aree di emergenza ambientale .
L’articolo 29 è dedicato alla disciplina dei partenariati internazionali, a livello istituzionale, con Governi dei Paesi partner, organismi internazionali, banche e fondi di sviluppo, fondi internazionali, l’Unione europea e gli altri paesi donatori, favorendo anche forme di collaborazione triangolare.
Il Capo VII (articoli 30-34) contiene le norme transitorie e finali.
L’articolo 30 stabilisce che il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, d’intesa con il Ministro dell’economia e delle finanze, individui un percorso di graduale adeguamento degli stanziamenti annuali per la cooperazione internazionale allo sviluppo, agli impegni assunti a livello internazionale.
L’articolo 31 elenca le abrogazioni espresse, tra cui quella della legge 26 febbraio 1987, n. 49, che entrano in vigore dal primo giorno del sesto mese successivo all’entrata in vigore dello statuto dell’Agenzia, per consentire, nelle more della piena operatività della nuova Agenzia, di dare continuità ai rapporti di cooperazione allo sviluppo con i Paesi partner. Sono inoltre disposte modifiche al decreto legislativo n. 300 del 1999, recante disciplina dell’organizzazione del Governo, nonché alla normativa relativa alla trasformazione della Cassa Depositi e prestiti in società per azioni prevedendo che essa possa finanziare anche operazioni in cofinanziamento con istituzioni finanziarie europee, multilaterali, sovranzionali.
Coerentemente, sono introdotte disposizioni transitorie (articolo 32) per garantire gli interventi di cooperazione già decisi ed in corso di realizzazione ai sensi delle precedente Legge n. 49/87, in merito all’operatività della Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo, alla rendicontazione dei progetti conclusi, agli stanziamenti del Fondo rotativo, alla facoltà dell’Agenzia di avvalersi della categoria ad esaurimento degli esperti di cooperazione previsti dalla Legge n. 49/1987. E’ infine espressamente stabilita la soppressione dell’Istituto Agronomico dell’Oltremare, ed il trasferimento all’Agenzia delle relative risorse umane, finanziarie e strumentali. Si stabilisce infine che le ONLUS riconosciute idonee ai sensi della legge n. 49/1987 vengano iscritte, alla data di entrata in vigore della presente legge, all’Anagrafe unica delle ONLUS e che in ogni caso per i primi 6 mesi dall’entrata in vigore della riforma restano validi gli effetti del riconoscimento di idoneità della medesima legge.
L’articolo 33 reca la copertura finanziaria del provvedimento, relativa agli oneri di ristrutturaizone della sede della nuova Agenzia e alle spese di personale dell’Agenzia, e l’articolo 34 l’entrata in vigore della legge.

(a cura di Sara Battaglia)

Recent Posts

Leave a Comment

Contatti

Scrivi una mail a stefano

Not readable? Change text. captcha txt