Sintesi della lezione del pror. Ceccanti
Premessa sulla procedura di revisione costituzionale
A regolare il procedimento di revisione della Costituzione non è solo l’articolo 138 della Costituzione stessa, i dettagli infatti si trovano nei regolamenti parlamentari delle Camere e nella legge 352 del 1970 che regola tutti i referendum. Il referendum previsto dall’articolo 138 è confermativo, riguarda quindi una legge non ancora entrata in vigore. Quando una legge di revisione costituzionale non è approvata con la maggioranza dei due terzi in ogni Camera questa viene pubblicata lo stesso in Gazzetta Ufficiale ma non entra in vigore. Entro tre mesi dalla pubblicazione, se ne fanno richiesta un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali, si attiva la procedura del referendum confermativo. Gli elettori di fatto fungono da terza Camera dello stato. Per questo motivo sembrano infondate le richieste di spacchettamento del referendum: come nelle Camere, il testo approvato è uno solo, e anche gli elettori dovranno esprimersi sullo stesso, nella sua totalità. L’opinione contraria è argomentata puntualmente dal prof. Lanchester sulla rivista Nomos on line. Il quesito non a caso è proprio il titolo della legge.
Tornando alle modifiche di merito previste dalla riforma:
Articolo 117 (Titolo V): con la modifica del 2001 erano previste le materie esclusive dello Stato e le materie concorrenti dove lo stato definiva i principi e le regioni i dettagli. Con la riforma del 2016 le competenze concorrenti scompaiono e vengono distribuite tra Stato e regioni (nuovo secondo elenco delle materie a vocazione regionale). Viene inserita la clausola di supremazia (art. 117.4) che consente alla legge dello Stato, su proposta del Governo, di intervenire in materie di competenza regionale, a tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica o dell’interesse nazionale. Questa clausola esiste in vari ordinamenti europei, come la Germania. Non è in realtà in termini sostanziali una novità. La Corte Costituzionale nella sentenza 303 del 2003 aveva infatti teorizzato la sussidiarietà legislativa, rifacendosi all’articolo 118 della Costituzione che prevede che le funzioni di amministrazione attribuite agli enti locali possano essere esercitate dallo stato sulla base dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, per assicurarne l’esercizio unitario. La Corte aveva esteso questi principi anche alla funzione legislativa. Con Monti invece si è utilizzato soprattutto il principio del “coordinamento della finanza pubblica” per limitare i poteri delle regioni (e la loro spesa). Grazie alla clausola di supremazia, se lo si desidera, si eviterebbero queste operazioni interpretative molto estensive che avvengono già con un’assunzione più chiara di responsabilità. Per un diverso parere, che la vede come invasiva, si legga il manifesto dei costituzionalisti per il No.
Il nuovo articolo 116.3 sulle regioni a statuto speciale continua a prevedere che anche le regioni ordinarie possano richiedere ulteriori forme di autonomia ma ora solamente nel caso che la Regione in questione sia in condizione di equilibrio di bilancio.
Per quanto riguarda l’elezione dei Senatori, la riforma all’articolo 57 prevede che vengano scelti dai consigli regionali “in conformità̀ alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi”. Vengono rimandate però alla legge ordinaria le specifiche di questa elezione. Il Senatore Chiti ha già preparato una proposta di legge che prevede una scheda elettorale separata per i consiglieri regionali che andranno in Senato. I seggi saranno distribuiti in modo proporzionale e i consigli regionali non dovranno far altro che confermare la scelta degli elettori. Secondo l’interpretazione che dà al momento la presidenza del Senato questi disegni di legge non possono essere né presentati né votati prima che la riforma passi il vaglio referendario.
Un’ulteriore innovazione della riforma è l’elezione dei giudici della Corte Costituzionale. Rimangono 5 ma non sono più eletti dal Parlamento in seduta comune ma dalle singole camere: 3 alla Camera e 2 al Senato. Questo perché il numero ridotto di Senatori comporterebbe un peso molto inferiore del Senato in una seduta comune.
La riforma prevede poi alcune disposizioni transitorie, come ad esempio quando inizia la legislatura del nuovo Senato e come si stabilisce la sua composizione fino a che tutte le regioni non andranno al voto, oltre al destino degli attuali senatori a vita. Nello specifico il nuovo Senato si riunirà in contemporanea del rinnovo della Camera dei Deputati, i primi senatori saranno scelti dai consigli regionali fino al rinnovo di questi ultimi, invece i senatori a vita resteranno in carica.
Infine l’articolo 41 prevede l’entrata in vigore della riforma: nella maggior parte dei casi questo avviene al momento del rinnovo della Camera dei Deputati, ci sono però alcune disposizioni immediatamente operative, come la soppressione del CNEL.
Le leggi elettorali dalla Costituente ad oggi
L’Assemblea Costituente nel ‘47 aveva previsto per la Camera un sistema proporzionale, e inizialmente per il Senato un sistema elettorale a collegio uninominale proposto dall’onorevole Nitti. Nel gennaio del ’48 la Costituente aveva però fatto parzialmente marcia indietro per evitare che i due rami del Parlamento avessero leggi troppo diverse. La concreta norma di applicazione (in realtà di aggiramento) dell’ordine del Giorno Nitti dell’ottobre precedente prevedeva che il collegio fosse uninominale solo nel caso che un candidato raggiungesse il 65% sul totale dei votanti. Di fatto questo era possibile solo in pochissimi collegi. Il sistema diventava proporzionale su base regionale (cosiddetto metodo D’Hondt) nel caso questa soglia non fosse stata raggiunta.
Invece per la Camera Il territorio nazionale era diviso in circoscrizioni pluriprovinciali che assegnavano in prima istanza i seggi elettorali sulla base dei quozienti ineteri. Successivamente si andavano a vedere i cosiddetti “resti”. Questi resti andavano a sommarsi in un unico contenitore nazionale (il CUN) assegnando così I seggi residui. Si procedeva successivamente a ricasco alla concreta individuazione defli eletti nelle varie circoscrizioni locali in presenza dei resti più alti..
Con questa legge si votò dal 1948 al 1992 (compreso). Il Sistema Senato contribuiva a sovrastimare un pò perché ci si fermava alla Regione, mentre alla Camera I resto erano assemblati nazionalmente..
Una modifica alla legge elettorale Canmra fu fatta dalla coalizione centrista imperniata sulla DC nel ’53, prevedeva che nel caso una coalizione fosse arrivata al 50%+1 dei voti avrebbe ottenuto un premio che l’avrebbe portata al 65% dei seggi. Questa riforma fu oggetto di pesanti critiche da parte dell’opposizione che definì la legge “truffa”. Alle elezioni di lì a poco la DC con i suoi alleati non raggiunse la soglia. Il premio fu poi abrogato.
Nel 1957 il sistema venne perfezionato in modo organico col Testo unico delle leggi elettorali, una legge “madre” di tutte le leggi elettorali. Praticamente tutte le leggi elettorali che sono giunte dopo la legge madre sono state niente di meno che delle modifiche allo stesso testo unico, per l’appunto quello del ’57.
La prima modifica di impianto al Testo Unico furono le leggi Mattarella (attuate in seguito al referendum dell’aprile ’93), come “mattarellum”, rompe la tradizione puramente proporzionale delle leggi elettorali italiane, inserendo degli importanti fattori maggioritari. Non si tratta di un maggioritario puro. Bensì si tratta di un sistema elettorale misto così strutturato:
1) Turno unico maggioritario che ripartisca il 75% dei seggi in Parlamento;
2) Proporzionale con liste bloccate per il rimanente 25% dei seggi assegnati alla Camera (due scehde diverse) e recupero coi migliori dei non eletti al Senato (scheda unica);
3) Sbarramento del 4% alla Camera (parte proporzionae).
La legge Calderoli del 2005 è stata la seconda modifica di Sistema del Testo Unico: ha previsto un premio di maggioranza su base nazionale alla Camera e su base regionale al Senato (su indirizzo dell’allora Presidente della Repubblica Ciampi). Questo, insieme ad altri fattori, ha portato nel 2006 e nel 2013 ad avere un Senato senza una maggioranza chiara.
La Sentenza 1/2014 della Corte Costituzionale ha parzialmente dichiarato incostituzionale la legeg Calderoli a causa dell’eccessiva lunghezza delle liste di candidati e dal premio di maggioranza che non prevedeva una soglia minima.
L’Italicum entrato in vigore lo scorso luglio, valido però solo alla Camera, in prospettiva del nuovo Senato previsto dalla riforma costituzionale è la terza modifica di sistema del Testo Unico. Si caratterizza un premio di maggioranza alla lista che raggiunge il 40% dei seggi. Nel caso questa soglia non venga raggiunta i primi due partiti vanno al ballottaggio tra loro e il vincitore ottiene il premio. Al Senato rimane in vigore la legge Calderoli, così come modificata dalla Corte.
