Relazione di Peppino Calderisi al Convegno Fondazione De Gaulle Fondazione Magna Charta

“Riformismo costituzionale senza revisione ? Il caso dell’Italia”.

Giuseppe Calderisi

Il condizionamento di fattori storico-politici indussero l’Assemblea Costituente, come è noto, a lasciare incompiute tre pagine fondamentali della Parte Seconda della Costituzione: forma di governo, bicameralismo e forma di Stato. In particolare, nel mese di settembre del 1946 era stato approvato l’ordine del giorno Perassi che aveva scelto la forma di governo parlamentare ma aveva chiesto nel contempo “dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di Governo e ad evitare le degenerazioni del parlamentarismo”, vale a dire quelle forme di “assemblearismo” che avevano sfiancato nei decenni  precedenti  le  democrazie  parlamentari,  quella  italiana  e  quella  di  altri paesi europei. I primi bagliori della “guerra fredda” bloccarono  però il  lavoro  su  questi  temi,  e l’ordine del giorno Perassi rimase pertanto inattuato. Quegli eventi avevano indotto ciascuno dei due schieramenti a temere, come si sarebbe detto dopo, il “18 aprile dell’altro” (alcuni studiosi definiscono la nostra Carta come “armistiziale”). Entrambi si comportarono immaginando se stessi più all’opposizione che al governo. In sintesi: fu voluto dalla Costituente un sistema di “governo debole” perché nessuno schieramento politico potesse vincere fino in fondo  e  nessuno  potesse  essere  del  tutto  tagliato  fuori  dal  governo; e a questo fine serviva anche il bicameralismo paritario, addirittura concepito a durata asimmetrica, sei anni per il Senato, cinque per la Camera, e con basi elettorali diverse. La scelta per un sistema elettorale proporzionale, anche se saggiamente non costituzionalizzato, rispondeva all’esigenza di non intaccare il delicato equilibrio fra le forze politiche.  Come ha sottolineato Augusto Barbera (autore della nuova voce “Costituzione della Repubblica Italiana” appena pubblicata nel volume VIII degli Annali dell’Enciclopedia del Diritto di Giuffrè, la precedente voce era stata curata da Costantino Mortati), “si trattò sin dall’inizio di istituzioni di governo lontane dal modello parlamentare inglese e più vicine alle istituzioni del modello assembleare della terza e quarta Repubblica francese, ma sorrette nei primi decenni di vita costituzionale dalla forza dei partiti politici”. La “democrazia dei partiti” soppiantò la “democrazia dei notabili”, propria del vecchio stato liberale. Ma ancora una volta mettendo ai margini le istituzioni. Il Presidente della Repubblica, al quale la Carta attribuisce un rilevantissimo corredo di poteri (a partire dalla nomina del Presidente del Consiglio e dallo scioglimento delle Camere), fungeva solo da “notaio” del sistema dei partiti. Dietro la declamata “centralità del Parlamento”, l’asse attorno a cui ruotava la forma di governo, si nascondeva solo la “centralità dei partiti in Parlamento” e la ricerca di formule “consociative”, con la teorizzazione della distinzione fra “maggioranze legislative” e “maggioranze di governo”. Il Governo non era (a parte il periodo degasperiano) il “Comitato direttivo della maggioranza” ma un semplice “comitato esecutivo del Parlamento”, soggetto ai mutevoli umori delle assemblee. Ebbe modo di emergere così una caratteristica comune all’Italia liberale e a quella repubblicana: l’instabilità dei governi (9 mesi la media effettiva di vita dei governi dal 1948 al 1994) insieme però alla longevità delle carriere ministeriali.

Il sistema istituzionale resse finché resse quel sistema dei partiti. E non a caso, appena quel sistema dei partiti entrò in crisi, a partire dal fallimento del “compromesso storico” nel 1979, si aprì il dibattito sul tema della revisione della Parte Seconda della Costituzione. A partire dai primi anni ’80 furono via via istituiti svariati Comitati di studio e Commissioni parlamentari per le riforme – è ormai difficile contarle e ricordarle tutte – finora però tutte fallite (facendo gli scongiuri per l’ultimo tentativo di revisione costituzionale attualmente all’esame delle Camere, su cui dirò in seguito). L’unica significativa modifica costituzionale (oltre a quella più recente dell’articolo 81 e del pareggio di bilancio, connessa ai trattati sull’Unione europea) è stata la revisione del titolo V del 2001 riguardante il  riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Una revisione mal concepita, con gravissimi incongruenze e lacune perché, oltre ad attribuire impropriamente alle Regioni competenze su materie tipicamente statali (grandi reti, energia, ecc.) non ha riformato il bicameralismo paritario, cioè non ha trasformato una camera in sede di raccordo tra il legislatore statale e i legislatori regionali, pensando di supplire a tale mancanza attraverso un riparto di competenze affidato ad elenchi rigidi di materie; ma tutto questo ha solo prodotto un abnorme contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni che ha creato grande incertezza del diritto e, quindi, gravissimi danni all’economia italiana.

Non posso certo ripercorrere in questa sede tutti i tentativi di revisione costituzionale degli ultimi trent’anni e il relativo dibattito che li ha accompagnati. Faccio solo due accenni. Il primo riguarda la contrapposizione che negli anni ’80 (in un contesto storico-politico precedente alla caduta del Muro di Berlino) vide, da una parte, i sostenitori della riforma elettorale basata su coalizioni preventive e premio di maggioranza (De Mita) e, dall’altra, i sostenitori della “grande riforma”, cioè la modifica costituzionale per eleggere direttamente il Presidente della Repubblica (Craxi). Anche se vi era chi sosteneva la necessità di agire tanto sul piano del sistema elettorale (in specie quello uninominale maggioritario) che sull’assetto costituzionale. Il secondo riguarda la Commissione bicamerale presieduta da D’Alema. Il voto della Lega (che temeva di non poter più essere l’ago della bilancia con un sistema elettorale basato sul premio di maggioranza) fu determinante per la scelta del sistema semipresidenziale; sistema che fu poi snaturato in particolare attraverso il cosiddetto “patto della crostata”, cioè la scelta di un sistema elettorale basato proprio sul premio di maggioranza (e il doppio turno) che avrebbe portato alla legittimazione diretta del Presidente del Consiglio oltre all’elezione diretta del Prsdente della Repubblica. Insomma, una sorta di “mostro a due teste” che fortunatamente non vide la luce (anche se per altre ragioni, cioè per gli ostacoli insormontabili incontrati per la riforma del titolo IV relativo alla Magistratura).

Sta di fatto che dopo la caduta del Muro di Berlino e la crisi definitiva, con tangentopoli, del sistema dei partiti dei primi 35 anni della Repubblica, l’unica riforma approvata (oltre a insufficienti modifiche dei regolamenti parlamentari di cui accennerò dopo) è stata quella della legge elettorale, soprattutto grazie allo strumento del referendum abrogativo.

Grazie ai referendum scaturì infatti il c.d. “Mattarellum” (dal nome dell’attuale Presidente della Repubblica che ne fu relatore), un sistema per tre quarti dei seggi uninominale maggioritario ad un turno e per il restante quarto dei seggi proporzionale (con lo scorporo dei voti ottenuti per vincere nei collegi). Grazie a questo sistema elettorale e soprattutto grazie alla “discesa in campo” di Berlusconi  che colmò il vuoto determinato dalla sostanziale scomparsa dei partiti che fino ad allora avevano governato il Paese, è nato nel 1994 il bipolarismo che ha poi caratterizzato l’Italia per il resto degli anni ’90 fino al 2013.

Berlusconi, dando vita a Forza Italia e creando un’alleanza di centrodestra insieme alla Lega Nord, ad Alleanza Nazionale (già Msi) e ad una componente della destra democristiana (Ccd), si candidò davanti agli elettori al governo del Paese e riuscì così ad imprimere una curvatura maggioritaria a quel contraddittorio sistema elettorale, prendendo in contropiede lo schieramento progressista che faceva perno sul Pci-Pds, la “gioiosa macchina da guerra” di Occhetto, impreparato a quella nuova sfida. Tanto che di lì a poco nacque, anche per contrapposizione insanabile rispetto a Berlusconi, il nuovo schieramento di centrosinistra, l’Ulivo, frutto dell’alleanza, in particolare,  tra postcomunisti e sinistra democristiana, che ha avuto come leader Prodi.

Grazie all’introduzione di sistemi elettorali con effetti maggioritari  (prima la legge Mattarella e poi, dal 2005, la legge Calderoli, un sistema proporzionale con premio di maggioranza, di recente dichiarato incostituzionale dalla Corte costituzionale), abbiamo avuto un sistema bipolare o, comunque, a tendenza bipolarizzante che ha prodotto per cinque volte consecutive (nel 1994, 1996, 2001, 2006 e 2008) schieramenti alternativi di governo, superando una anomalia della storia nazionale che conosceva il ricambio politico solo in seguito a cambiamenti di regime. Gli elettori italiani erano così giunti a legittimare direttamente la coalizione di governo e il candidato alla Presidenza del Consiglio, conoscendo preventivamene  la designazione dello stesso da parte delle rispettive coalizioni. Per questa ragione si è addirittura parlato di “Seconda Repubblica”, pur in assenza di una riforma della Costituzione (i cui tentativi di revisione, nel frattempo, continuavano a fallire).

Ma questo quadro bipolare è stato, come sappiamo, assai imperfetto per molteplici ragioni:

• la stessa imperfezione del sistema elettorale, in particolare l’esistenza di quote proporzionali che lo hanno reso schizofrenico, spingendo gli stessi partiti che si alleavano nel maggioritario a competere tra loro nella quota proporzionale;
• l’eterogeneità e l’insincerità delle coalizioni, sia di centrodestra che di centrosinistra, realizzate più per vincere che per governare; coalizioni composte anche da molti piccoli partiti, grazie ad una frammentazione del sistema politico favorita dalle basse soglie di sbarramento, dai regolamenti parlamentari e dalle norme sul finanziamento pubblico (recentemente abolito); coalizioni pertanto instabili, in particolare per l’assenza di meccanismi istituzionali di stabilizzazione dell’esecutivo (di cui al punto successivo);
• la carenza dei poteri del Presidente del Consiglio e della sua posizione che sono rimasti quelli fissati dalla Costituzione del 1948, pur essendosi accresciute le sue responsabilità sia rispetto alle attese create nell’opinione pubblica in forza della sua accresciuta legittimazione politica, sia in relazione alla sua partecipazione al Consiglio europeo; carenza di poteri che tuttora impedisce al Presidente del Consiglio di procedere alla revoca di ministri, di proporre credibilmente il ritorno anticipato alle urne, soprattutto in chiave deterrente rispetto ai fattori di instabilità delle maggioranze (come è invece possibile ai primi ministri di Regno Unito, Germania, Spagna); di influire in modo incisivo sui lavori parlamentari; i tentativi di giungere, alla luce del nuovo sistema elettorale maggioritario, ad una diversa lettura delle norme costituzionali che riconoscesse al Presidente del Consiglio il potere di proporre lo scioglimento delle Camere, come del resto avveniva già nel periodo statutario – una diversa lettura che pure sarebbe stata possibile considerata l’elasticità e lo “schema aperto” delle norme costituzionali sulla forma di governo – si infransero di fronte alla rigida determinazione contraria e alle scelte opinabili dell’allora Presidente della Repubblica Oscar Luigi Scalfaro (con la fine del sistema dei partiti cambia completamene anche il ruolo del Presidente della Repubblica, da semplice “notaio” ad attore fondamentale del sistema politico-istituzionale in virtù dei rilevantissimi  poteri conferitigli dalla Carta; la questione richiederebbe una trattazione a parte);
• la mancanza di quegli strumenti normativi che consentono al governo di svolgere la funzione di “Comitato direttivo della maggioranza”, funzione essenziale, propria dei sistemi parlamentari più consolidati; questi strumenti sono in genere offerti dai regolamenti parlamentari, annoverati tra le fonti che tendono a comporre l’ordinamento costituzionale. Anche la questione dei regolamenti parlamentari richiederebbe una trattazione a parte che non posso svolgere in questa sede. Mi limito a ricordare che, dopo la riforma del 1971 che ha rappresentato la consacrazione del sistema consociativo, i regolamenti sono stati più volte riformati nel corso degli anni ’80 e ’90. Le modifiche più significative sono state l’abolizione del ricorso generalizzato al voto segreto (in particolare per le deliberazioni incidenti sulla finanza pubblica), la programmazione dei lavori parlamentari e il contingentamento dei tempi per superare gli esasperati ostruzionismi.  Ma si è trattato comunque di riforme insufficienti, più di carattere funzionale che strutturale rispetto alle esigenze di un compiuto sistema bipolare. L’abuso della decretazione d’urgenza e dei voti di fiducia, a volte su chilometrici maxi-emendamenti, ai quali sono ricorsi gli esecutivi di ogni colore politico al fine di accelerare le troppo lente procedure parlamentari, sono l’espressione della debolezza, non della forza dei governi. Le lamentele contro questi abusi, che in effetti coartano la volontà delle assemblee, sono però sterili se non riescono a risalire dai sintomi alle cause, se cioè non puntano a riformare la struttura e il metodo di funzionamento del Parlamento;
• la presenza di un anomalo bicameralismo paritario che ha ulteriormente indebolito la posizione del Governo.
• A rendere mal funzionante la democrazia, pur consentendo l’alternanza al governo, è stato poi anche quel clima da “guerra civile” determinato dalla delegittimazione reciproca degli schieramenti, dalla drammatizzazione del conflitto di interessi del leader del centrodestra e dal rapporto malato fra politica e sistema giudiziario.

In sintesi, riprendendo ancora Augusto Barbera: “Per effetto della discrasia fra il nuovo regime elettorale e il vecchio assetto (costituzionale e regolamentare) delle istituzioni parlamentari il sistema ha smesso di caratterizzarsi in senso assembleare ma al tempo stesso non si è trasformato in un vero e proprio governo parlamentare di gabinetto. Non ha prodotto quei “governi di legislatura” che hanno rappresentato un traguardo più volte cercato (non solo in Italia) per il buon funzionamento dei sistemi parlamentari”.

 

Con la crisi economica e una recessione durata più di una guerra mondiale, il sistema bipolare, già molto fragile per le ragioni esposte, è imploso. L’irrompere di forze anti-sistema come il Movimento 5 Stelle nelle elezioni del 2013, hanno reso il sistema politico italiano quantomeno tripolare. L’esistenza di un bicameralismo paritario, con sistemi elettorali diversi per le due Camere e, addirittura, con basi elettorali diverse, ha determinato l’esito delle elezioni del febbraio 2013, cioè nessuno schieramento che avesse la maggioranza dei seggi in entrambe le Camere. In quei mesi l’Italia ha rischiato una situazione di vero proprio stallo politico e istituzionale: la legislatura non riusciva neppure ad avviarsi, non si riusciva a formare un governo e neppure ad eleggere il nuovo Presidente della Repubblica. Se ne è usciti solo con la rielezione del Presidente Napolitano, con la formazione di un governo di grande coalizione e con l’impegno solenne assunto da tutte le forze politiche (salvo il M5S) di realizzare finalmente quelle riforme costituzionali di cui in Italia si discute invano da almeno 35 anni, in particolare il superamento del bicameralismo paritario senza il quale non è possibile superare la “crisi costituzionale” in cui è ormai caduta l’Italia.

Di conseguenza, il caso italiano dimostra inequivocabilmente, a mio avviso, che la revisione della Parte Seconda della Costituzione è assolutamente indispensabile, addirittura imprescindibile, e che la strada di un riformismo senza  revisione, basato essenzialmente sulla riforma del sistema elettorale non è riuscita e non poteva riuscire a realizzare l’obiettivo di fondo di una “democrazia governante”. Il fallimento della c.d. ”Seconda Repubblica”, ma dovremmo dire della seconda fase della Repubblica, sta lì a dimostrarlo. 

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Passo ora a descrivere, in sintesi, cosa prevedono le riforme istituzionali, quella costituzionale in questi giorni all’esame del Senato per la terza lettura, e quella elettorale già approvata. Il loro impianto, oltre a ispirarsi ai sistemi adottati nelle maggiori democrazie parlamentari europee, è tratto dalle conclusioni espresse a larga maggioranza dalla Commissione di costituzionalisti ed esperti nominata (due anni fa) dal governo di grande coalizione di Enrico Letta (Commissione che fu presieduta dall’allora Ministro per le riforme sen. Gaetano Quagliariello).

La riforma costituzionale supera il bicameralismo paritario: una sola Camera accorda e revoca la fiducia al governo, è rappresentativa dell’indirizzo politico sull’asse del continuum corpo elettorale-maggioranza-governo e pertanto approva in via definitiva le leggi di attuazione delle politiche pubbliche nelle quali si sostanzia l’indirizzo politico (con l’auspicio che il Senato non modifichi e snaturi nella terza lettura questa fondamentale impostazione del nuovo procedimento legislativo, mettendo in causa la governabilità e la stessa certezza del diritto, con conseguenze negative che sarebbero ancora più gravi di quelle prodotte dalla pessima revisione del titolo V del 2001).

La seconda Camera rappresenta invece le istituzioni territoriali per svolgere, innanzitutto, la funzione di raccordo tra lo Stato e le Regioni, collegando i legislatori regionali con il legislatore statale, al fine di responsabilizzare il sistema delle autonomie e riportare il contenzioso costituzionale tra Stato e Regioni entro limiti fisiologici, anche grazie ad una profonda revisione del Titolo V. Si sceglie pertanto una forma regionale dello Stato, senza cedimenti alle ubriacature “federaliste”. Forma regionale dello Stato che richiede però anche una riaggregazione dimensionale delle nostre venti regioni, alla quale occorrerà presto mettere mano).

La riforma elettorale si basa sullo svolgimento eventuale di un ballottaggio a livello nazionale, qualora la lista che ha ottenuto più voti al primo turno non superi il 40 per cento, con un modello di forma di governo parlamentare “primo-ministeriale” che la Commissione per le riforme scelse di indicare come mediazione tra una forma di governo parlamentare parzialmente razionalizzata e la forma di governo semipresidenziale di tipo francese. A fronte di un sistema politico divenuto almeno tripolare, tale scelta fu compiuta proprio al fine di avere comunque un sistema “decisivo”, cioè in grado di far scaturire direttamente dalle elezioni un vincitore ed evitare così di essere costretti a governi di larghe intese, come accaduto dopo le elezioni del febbraio 2013.

Il sistema istituzionale complessivo dato dalle due riforme (costituzionale ed elettorale) delinea (cito tra virgolette il capitolo IV, punto 4, della Relazione finale della Commissione) “una forma di governo parlamentare del Primo ministro”, in grado “di far emergere da una sola consultazione degli elettori la maggioranza parlamentare e l’indicazione del Presidente del Consiglio, in modo da incorporare la scelta del leader nella scelta della maggioranza”.

Pertanto, avremmo una legittimazione, non una elezione diretta del Presidente del Consiglio che continuerebbe ad essere comunque nominato dal Presidente della Repubblica e ad essere vincolato ad un rapporto di fiducia con la Camera dei deputati (con un margine di soli 25 seggi rispetto alla maggioranza assoluta, non proprio un sistema  iper-maggioritario). Insomma, si porrebbero le premesse per inclinare la forma di governo italiana verso il c.d. modello Westminster. Non saremmo affatto fuori dallo schema dei governi parlamentari (come sostengono alcuni critici della riforma), mentre saremmo invece certamente fuori dalle prassi assembleariste che per tanti anni hanno condizionato la vita delle istituzioni italiane.

Pertanto, l’accusa rivolta dagli oppositori di queste riforme istituzionali di realizzare una “deriva autoritaria” è assolutamente priva di fondamento. Siamo di fronte a processi di globalizzazione e a tecnologie che hanno cambiato e stanno cambiando il mondo a velocità prima inimmaginabili e l’Italia deve ancora realizzare le riforme di cui si parla da trenta anni. Non riusciamo ancora a liberarci di un antistorico complesso del tiranno, per alcuni ormai una ossessione.

Queste riforme presentano due differenze rispetto alle indicazioni espresse dalla Commissione per le riforme che è stata presieduta dal Ministro Quagliariello: la prima è che il premio viene attribuito alla lista e non alla coalizione vincente nel primo o nel secondo turno; la seconda è la mancata modifica degli articoli della Costituzione riguardanti specificatamente la forma di governo (in particolare gli articoli 88, 92 e 94). Pertanto non troverebbe ancora attuazione l’ordine del giorno Perassi sui dispositivi costituzionali idonei a tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo, che ho già richiamato all’inizio della mia relazione. Di conseguenza, avremmo un Presidente del Consiglio che non disporrebbe neppure del potere di proposta dello scioglimento anticipato della Camera politica, neppure in connessione con un meccanismo di sfiducia costruttiva, come in Spagna o in Germania; e che non disporrebbe del  potere di revoca dei ministri (oltre a non disporre direttamente dell’ordine del giorno della Camera politica, per la parte prevalente dei tempi, come in altre democrazie parlamentari, né del potere di veto sulle deliberazioni che comportino oneri per la finanza pubblica, come negli ordinamenti dei maggiori paesi europei).

Si tratta di carenze rilevanti che, a mio avviso, richiedono di essere colmate con un ulteriore intervento di riforma costituzionale, da realizzare al più presto, se possibile nell’ambito di questa stessa legislatura, al fine di assicurare la stabilità dell’esecutivo e quindi, potenzialmente, governi di legislatura. Infatti, anche il premio attribuito alla lista non pone affatto al riparo da possibili “degenerazioni del parlamentarismo” (25 deputati della maggioranza che destabilizzano il governo possono annidarsi anche nella stessa lista, anche se più difficilmente rispetto ad una coalizione di liste). Questa ulteriore modifica costituzionale consentirebbe pertanto di riconsiderare più facilmente la scelta di attribuire il premio di maggioranza alla coalizione, anziché solo alla lista. Una scelta che, a mio avviso, deve essere operata alla luce di due considerazioni riguardanti il sistema politico italiano.

La prima riguarda la grave assenza di una forza di governo credibile di centrodestra, considerando il declino di Berlusconi e Forza Italia e la sua subordinazione alla Lega lepenista di Salvini. Se l’unica forza credibile di governo rimane il Partito democratico di Renzi, è evidente che il sistema politico italiano rimane zoppo e la carenza di questa gamba di centrodestra rischia di alimentare il bacino di raccolta delle forze antisistema.  La prima domanda che occorre porsi è se il processo di ricostruzione o di (ri)nascita del centrodestra possa essere maggiormente favorito dall’attribuzione del premio alla lista (che può essere anche di coalizione) ovvero alla coalizione di più liste, cioè se con la seconda ipotesi non vi sia il forte rischio di perpetuare la riproposizione meccanica della vecchia coalizione di centrodestra, incapace di offrire una credibile opzione di governo. La risposta a questa domanda non è però facile, anche perché una forza di governo di centrodestra come quelle che esistono nelle maggiori democrazie europee, in realtà non è mai esistita in Italia (non lo era la Dc e neppure Forza Italia).

La seconda domanda riguarda invece la sorte di quel gruppo di parlamentari del centrodestra (Nuovo Centrodestra-Area Popolare) che, non seguendo Berlusconi nella sua decisione di ritirare il sostegno al governo Letta nell’ottobre del 2013, ha avuto il grandissimo merito di assicurare la salvezza del governo e quindi la salvezza della legislatura, delle riforme istituzionali e della stessa possibilità di ripresa dell’economia italiana. Un gruppo di parlamentari che ha legittimamente una propria identità politico-culturale (aderisce al Ppe), diversa da quella del Partito democratico; un gruppo di parlamentari che potrebbe anche scegliere, di fronte a ciò che è divenuto oggi il centrodestra, di continuare ad allearsi con il Partito democratico di Renzi, che ha finalmente compiuto (dopo 55 anni da Bad Godesberg) la scelta socialdemocratica e riformista, al fine di continuare a realizzare le riforme di cui l’Italia ha assoluta necessità; un gruppo di parlamentari a cui è però evidentemente difficile chiedere di confluire tout court in tale partito, come sarebbe di fatto necessario con l’attribuzione del premio alla lista. Ritengo che la salvaguardia del futuro politico di questa preziosa componente del sistema politico italiano non risponda ad un interesse partigiano,  anche se non può essere sottovalutata una considerazione di natura sistemica, cioè la maggiore efficienza assicurata, in genere, dai governi monopartitici.