La lezione di oggi ha avuto come oggetto il testo di Barbera, I Parlamenti, esaminato capitolo dopo capitolo. Partendo da alcune note introduttive, molte delle quali contenute nel primo capitolo del libro.
Note introduttive.
Per prima cosa è stato chiarito il significato di divieto di mandato imperativo. Un parlamentare quindi, una volta eletto, non può essere revocato. Si tratta della regola dei Parlamenti democratici contemporanei.
Un’altra differenziazione doverosa riguarda la natura generale degli assetti bicamerali, nelle loro componenti costitutive, ossia le camere alte e le camere basse. Le prime, rappresentanti degli interessi nazionali; le seconde di quelle “diverse”, siano esse territoriali (nella maggior parte dei casi), categoriali ecc.
Le camere funzionano diversamente a seconda del sistema partitico presente in uno Stato. Un paese con sistema partitico molto semplice (p.es. bipartitico) avrà un modello di funzionamento del Parlamento altrettanto semplice. Un esempio è il caso britannico, nel quale è presente, in contrapposizione alla maggioranza, necessariamente solo una opposizione ufficiale (il cd. Governo ombra) ben identificabile e differente rispetto a quelle che invece, al plurale, sono appunto minoranze. Tra l’altro, anche guardando alla composizione fisica della Camera dei Comuni (due blocchi contrapposti, a differenza dai semicerchi di molte camere continentali e non solo) riscontriamo queste variazioni concettuali.
Un altro elemento degno di nota è quello della separazione delle istituzioni (o indipendenza) per quanto riguarda il presidenzialismo statunitense, dove, per l’appunto, Congresso, Senato e Presidente devono generalmente “allinearsi”, raggiungendo un compromesso. Questo perché, in pratica, queste tre istituzioni vivono di vita propria. Invece, per le forme classiche di governo parlamentare, ci si basa su un principio maggioritario, di continuum tra maggioranza e Governo
Questioni storiche.
Dal ‘600 nasce nel Parlamento britannico il problema di limitare il potere del re, oltre alla possibilità di metterlo in stato d’accusa (elemento in comune con altre monarchie europee). Fondamentale in tal senso è il Bill of Rights del 1689, che sancisce la supremazia del parlamento in materie fiscali (votazione sulle tasse), quindi di reclutamento delle truppe. Sulla possibilità di promuovere una mozione di sfiducia per i ministri, uno strumento relativamente moderno, ciò deriva dall’evoluzione dell’impeachment, della responsabilità penale dei ministri, dove però era necessaria la contestazione di un reato al ministro in questione, non necessariamente vero.
Sul capitolo 3 (La struttura bicamerale). Quello secondo cui la prima è la camera delle passioni e la seconda della ragione è un concetto oggi superato e/o superabile. Il progressivo allargamento del suffragio rende la Camera dei Comuni inglese più rappresentativa di quella dei Lord, che di conseguenza perde progressivamente peso politico. Le camere degli aristocratici diventavano agli occhi delle nuove forze giacobine, socialiste, radicali, un “mostro” da abbattere, fatto di privilegiatiecc. Le tipologie di relazioni fra le camere sono le seguenti:
1) Fiducia o sfiducia al governo: sono sempre riservate alla camera bassa (con eccezione dell’Italia);
2) Il potere di iniziativa legislativa spetta a entrambi i rami del Parlamento;
3) Le leggi necessitano dell’approvazione di entrambe le camere ma quasi sempre prevale quella col rapporto fiduciario (camera bassa – camera politica);
4) Le leggi di revisione costituzionale sono quasi sempre deliberate con il metodo paritario;
5) Le camere lavorano separatamente senza particolari forme di coordinamento, anche se talvolta è prevista la loro riunione congiunta.
6) La camera bassa può porre in stato d’accusa ministri e capi di stato. La camera alta – meno coinvolta nell’indirizzo politico – può giudicare e condannare.
I caratteri costanti dei parlamenti (capitolo 4).
– Ineleggibilità: quando ci sono conflitti d’interessi che possono alterare la genuinità del consenso.
– Incompatibilità: per garantire la separazione dei poteri.
Poi ci sarebbe la questione della incandidabilità, che però rientra nel concetto di ineleggibilità: teoricamente un cittadino potrebbe essere ineleggibile ma comunque candidabile, nel senso che poi, una volta eletto non potrà essere proclamato; questo paradosso lo si può superare con una verifica a monte, la quale comporterà di fatto una incandidabilità, l’eliminazione dalla lista prima del voto.
– Verifica dei poteri: in Italia non si proclama eletto nessuno sulla base dei dati del ministero dell’interno; ci sono delle commissioni elettorali fatte da magistrati. Vi è la corte di cassazione, che determina una proclamazione provvisoria. Infine vi sono le camere, che effettuano una proclamazione definitiva. Nelle altre democrazie questo potere è passato in tutto (Francia) o in parte (Germania) sulle Cosrti costituzionali
– L’immunità, da arresti, indagini e per opinioni. Tradizionalmente concepita per evitare ingerenze da parte del potere giudiziario. Con l’andare del tempo alcune di queste garanzie si sono ridotte (in Italia non c’è protezione totale). Nel 1993 in Italia è stata eliminata necessità di autorizzazione della camera di appartenenza per procedere con le indagini di un suo membro. Rimane però necessario il voto della camera per autorizzare l’arresto preventivo.
– Gruppi parlamentari: in genere corrispondono ai partiti politici che si sono presentati alle elezioni. Per i gruppi parlamentari che sostengono il governo, quando c’è in ballo la vita degli stessi governi, la disciplina di gruppo è più forte. I regolamenti dei gruppi parlamentari recentemente sono richiamati, per quanto riguarda il caso italiano, nei regolamenti delle due camere e dal 2012 soggetti ad alcuni vincoli. La regolamentazione è forte soprattutto per quanto riguarda le norme di trasparenza, le quali fanno sì che questi gruppi siano caratterizzati, in diverse attività, da caratteri di pubblicità. In Spagna non è possibile creare gruppi parlamentari ex novo, ma solo in riferimento alle forze politiche della tornata elettorale. In Italia invece la disciplina nella formazione dei gruppi è meno rigida, soprattutto alla Camera sono molteplici le deroghe ai gruppi che non raggiungono il numero minimo di membri (20 deputati, 10 senatori) e comunque il criterio prevalente è numerico, non politico.
– Commissioni: possono essere in sede referente (discutono e redigono il testo, in aula il testo può essere ridiscusso ed emendato); legislative/deliberanti (completano tutto l’iter legislativo, il testo non passa all’aula); e in sede redigente una via di mezzo tra le prime due. Queste ultime sono regolate in maniera diverse alla Camera e al Senato. La Camera vota il testo della commissione senza emendamenti articolo per articolo e poi sul testo finale. Al Senato invece è prevista solo la votazione finale del testo della commissione.
La rappresentanza (capitolo 5).
Si può differenziare tra due tipo di sistemi di rappresentanza parlamentare: il sistema “fotografico” (come nel caso italiano dal 46 al 92, tipico dei sistemi proporzionali) e il sistema selettivo (nel quale rientra anche il proporzionale con premio) in cui la legge elettorale effettua una selezione per costruire una maggioranza.
– Indirizzo politico: un atto di indirizzo politico è la mozione di fiducia (e la sfiducia.)
– La funzione legislativa, ha due baricentri diversi in base alla forma di governo: nei sistemi presidenziali è necessario un accordo compromissorio tra la presidenza e le camere. Nei sistemi di governo parlamentare invece il governo (che è espressione della maggioranza) condiziona in modo molto più rilevante la funzione legislativa.
– I parlamenti attuano la loro funzione di controllo nei confronti del governo attraverso le interpellanze e le interrogazioni. Le prime consistono in singole domande sulla linea politica; le seconde consistono in domande semplici su questioni di cui il parlamentare non conosce la risposta.
Scioglimento delle assemblee parlamentari (capitolo 6).
Nei sistemi in cui non vi è rapporto di fiducia non esiste lo scioglimento anticipato. Nella storia lo scioglimento anticipato delle camere era prerogativa del re. L’ultimo scioglimento da parte del re d’Inghilterra è stato nel 1834 quando per l’ultima volta ha destituito un governo in carica non gradito e, a nuove elezioni, si è ritrovato nel parlamento la stessa maggioranza di governo. Da questo momento lo scioglimento del parlamento è diventata una prerogativa del primo ministro. Dal 2011 però anche per il primo ministro inglese una legge ha ridotto il suo potere di scioglimento del parlamento.
Declino dei parlamenti? (capitolo 7).
È lecito domandarsi se sia in atto un declino dei parlamenti. Tuttavia, secondo le conclusioni di Barbera «non si dimostra [… che] siano mai realmente esistiti parlamenti dotati di quella effettiva […] centralità che sarebbe oggi messa in crisi».
La virtù fondamentale dei parlamenti è che essi sono il luogo in cui vengono rappresentati i molti oltre ad essere la struttura fondante delle democrazie parlamentari.
