In Diario

INTERVENTO GIUSEPPE CALDERISI SULLA RIFORMA ELETTORALE AUDIZIONE PRESSO LA COMMISSIONE AFFARI COSTITUZIONALI DELLA CAMERA DEI DEPUTATI  – 15 APRILE 2015

Il testo approvato dal Senato – il c.d. Italicum 2.0 – è molto diverso dal testo approvato in prima lettura dalla Camera, in quanto sono state accolte le più importanti proposte di modifica che vennero allora avanzate, in particolare dalla minoranza del PD e dal resto della maggioranza. E infatti, sul piano politico esso è stato proprio il frutto di un accordo in seno alla maggioranza di governo, sancito in un “vertice” (l’unico che si sia svolto). Inoltre ha continuato ad essere votato al Senato anche da una parte dell’opposizione, cioè da Forza Italia (il suo voto favorevole è un dato di fatto, i cambiamenti di linea politica generale sono ovviamente legittimi, ma evidentemente esulano da una valutazione sul merito del provvedimento).

Dato che il dibattito sulla riforma elettorale riguarda anche il complessivo equilibrio del sistema istituzionale, e in particolare della forma di governo che scaturisce anche dalla riforma costituzionale, (dato che sono state prodotte accuse di “deriva autoritaria”, “democratura”, “abolizione della democrazia parlamentare”, “presidenzialismo senza contrappesi”, ecc.), non si può prescindere dall’affrontare il tema in questi termini più complessivi.

La mia valutazione è che siamo di fronte ad una riforma complessiva molto equilibrata. L’impianto generale si ispira ai sistemi adottati nelle maggiori democrazie europee ed alle conclusioni maggiormente condivise della Commissione di costituzionalisti ed esperti nominata dal governo Letta. In particolare essa si basa su una sola Camera che accorda e revoca la fiducia al governo e che è rappresentativa dell’indirizzo politico sull’asse del continuum corpo elettorale-maggioranza-governo.

Il sistema elettorale si basa sullo svolgimento eventuale di un ballottaggio a livello nazionale. Infatti, a fronte di un sistema politico divenuto almeno tripolare, la Commissione per le riforme, dopo un approfondito e meditato dibattito, e grazie all’opera svolta, in particolare, non solo dal Ministro Gaetano Quagliariello ma anche da Luciano Violante (responsabile del forum riforme istituzionali del Pd, in stretto collegamento con la segreteria Bersani) ha espresso, in prevalenza, l’indicazione per questo sistema in quanto esso è l’unico (a parte il sistema semipresidenziale francese, basato sull’elezione diretta del Presidente della Repubblica) in grado di far scaturire dalle elezioni un vincitore ed evitare così di essere costretti a governi di larghe intese, come accaduto dopo le elezioni di due anni fa.

Il sistema istituzionale complessivo dato dalle due riforme (costituzionale ed elettorale) delinea una “forma di governo parlamentare del Primo ministro”, come enunciato al capitolo IV, punto 4 e successivi della Relazione finale della Commissione per le riforme, in grado di far “emergere da una sola consultazione degli elettori la maggioranza parlamentare e l’indicazione del Presidente del Consiglio, in modo da incorporare la scelta del leader nella scelta della maggioranza” (espressione coniata dal prof. Leopoldo Elia).

Insomma ci stiamo semplicemente  avvicinando ai sistemi parlamentari  delle maggiori democrazie europee, che non sono sistemi di compromesso  (come quello presidenziale USA o come quello italiano della prima fase della Repubblica, un sistema consociativo e assembleare per ragioni storiche ben note) ma sistemi basati sul principio di maggioranza.

Ho detto: “ci stiamo avvicinando” perché in realtà ne siamo ancora un po’ lontani, in quanto mancano ancora molti elementi tipici di quei sistemi parlamentari razionalizzati. Infatti, il Presidente del Consiglio, ad esempio:

– non dispone di poteri formali né di decisione né di proposta per lo scioglimento della Camera politica, neppure in connessione con un meccanismo di sfiducia costruttiva come in Spagna o in Germania;

– non dispone del potere di revoca e di proposta di revoca dei ministri;

– non dispone direttamente dell’ordine del giorno della Camera politica, almeno per i tre quarti dei tempi;

– non dispone del potere di veto sulle deliberazioni che comportino oneri per la finanza pubblica come in Inghilterra e in Germania o in Francia.

[ARTICOLO 113 della Costituzione tedesca [Aumenti di spesa e riduzioni di entrate]:

”Le deliberazioni del Bundestag e del Bundesrat che aumentano le spese proposte dal Governo federale nel bilancio preventivo, o che comportano, subito o in prosieguo di tempo, nuove spese, necessitano del consenso del Governo federale. Lo stesso vale per le leggi che comportano una diminuzione di entrate immediata o differita nel tempo. Il Governo federale può pretendere che il Parlamento sospenda la deliberazione su tali leggi; in tal caso il Governo federale, nel termine di sei settimane, deve far pervenire al Bundestag il suo punto di vista sulla questione.“

“ARTICOLO 40 della Costituzione francese: “Le proposte e gli emendamenti formulati dai membri del Parlamento non sono accettabili allorquando la loro adozione abbia per conseguenza una diminuzione delle entrate pubbliche, ovvero la creazione o l’aggravio di un onere pubblico.”]

Le accuse che primo ho ricordato (“deriva autoritaria”, ecc. ) mi sembrano pertanto assolutamente prive di fondamento.

Abbiamo validi limiti al potere di governo, essi stanno nella separazione verticale dei poteri (dall’Ue alle Regioni), nel Presidente della Repubblica, nella Corte Costituzionale, nel Csm, eletti con quorum che sfuggono alla maggioranza; essi devono stare nel ruolo fondamentale dell’Opposizione che occorre potenziare, questo senz’altro, in particolare per la funzione di controllo della spesa pubblica, dell’enorme ammontare della spesa a legislazione vigente, oltre che di quella nuova (funzione che dovrebbe costituire un aspetto cardine del ruolo del Parlamento, sconosciuto invece nel nostro Paese). Non si possono invece trovare nella separazione tra legislativo ed esecutivo perché essa è tipica della forma presidenziale, non di quella parlamentare, dove Governo e maggioranza sono fusi dal rapporto fiduciario.

Siamo di fronte a processi di globalizzazione e a tecnologie che hanno cambiato e stanno cambiando il mondo a velocità prima inimmaginabili e l’Italia deve ancora realizzare le riforme di cui si parla da trenta anni. Non riusciamo ancora a liberarci dal  complesso del tiranno, per alcuni ormai è una ossessione, e forse qualche “potere forte” teme l’insediamento di governi legittimati dal voto degli elettori e dotati dei poteri minimi necessari per governare.

Ma esaminiamo con attenzione tutte le modifiche apportate dal Senato alla riforma elettorale.

Il testo approvato dalla Camera prevedeva una soglia troppo bassa,  il 37%, per accedere al premio di maggioranza al primo turno, e aveva molteplici e troppo elevate soglie di sbarramento, cioè il 12% per le coalizioni, l’8% per le liste fuori dalle coalizioni e il 4,5% per le liste facenti parti di una coalizione. Con questo sistema complessivo di soglie, i rischi di un eccesso di disproporzionalità e di non rappresentatività dell’Italicum sarebbero stati molto rilevanti e avrebbero potuto comportare l’esclusione dalla rappresentanza di quote di elettori molto elevate, di svariati milioni. Per un sistema “a base proporzionale” si sarebbe trattato di eccessi censurabili sul piano della legittimità costituzionale, alla luce della sentenza della Corte n. 1 del 2014.

Il Senato ha apportato modifiche sostanziali con l’innalzamento al 40% della soglia per l’attribuzione del premio al primo turno; con l’attribuzione del premio – fino al 55% dei seggi – alla lista anziché alla coalizione; con l’abbassamento dell’unica soglia di sbarramento al 3%.

Evidentemente, in questo modo non sussistono più i rischi di un eccesso di  disproporzionalità  e le esigenze di governabilità e rappresentatività del sistema vengono ad essere soddisfatte e contemperate entrambe. Infatti, alla base dell’abbassamento dell’unica soglia di sbarramento vi è stata proprio l’esigenza di evitare una compressione della rappresentanza non giustificata dalle esigenze di governabilità già assicurate dal premio attribuito alla lista vincente al primo o a secondo turno.

Inoltre le liste (anche se corte) non sono più tutte bloccate ma hanno solo il capolista bloccato, mentre gli altri eletti sono determinati in base alle preferenze, potendo l’elettore esprimerne fino a due per candidati di sesso diverso. Il numero dei collegi plurinominali scende da 120 a 100. Le liste devono rispettare diversi e stringenti requisiti per l’equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza. E’ stato infine introdotto il meccanismo “antiflipper” per far sì che ciascun partito consegua invece i propri eletti nei collegi plurinominali dove ha ottenuto i migliori risultati (percentuali) e non in base ad un criterio casuale (perché una cosa è la non prevedibilità dei collegi dove una lista conseguirà i migliori risultati, altra cosa è l’elezione in collegi individuati, di fatto, con criteri casuali).

Ora si invocano ulteriori modifiche e, addirittura, si bolla la riforma come un attentato alla democrazia qualora tali modifiche non siano recepite. Vi è uno scarto impressionante tra la portata delle modifiche che vengono invocate e la portata dell’accusa (l’attentato alla democrazia).

Ma il testo della riforma è il frutto di un lungo e approfondito confronto parlamentare che è venuto incontro alle proposte di modifica avanzate da più parti, è il frutto di un compromesso, come è inevitabile che sia per la legge elettorale.

Le affermazioni di Giorgio Napolitano sono pienamente condivisibili, rimettere mano al testo, tornare indietro e disfare quello che è stato faticosamente costruito comporta il rischio di non arrivare mai al traguardo. A meno che l’obiettivo non sia proprio questo (come dichiarato esplicitamente da alcuni che chiedono di tornare a votare con il “Consultellum”), ma si tratterebbe di far fallire ancora una volta le riforme che l’Italia aspetta da oltre venti anni, un fallimento che questa volta sarebbe esiziale per il Paese.

Ma mi soffermo ancora sulla validità delle scelte compiute.  Dato che oggi c’è anche chi vorrebbe ricominciare daccapo e riproporre il Mattarellum o comunque un sistema elettorale basato sui collegi uninominali, affrontiamo anche questo tema. Al riguardo si possono avere legittimamene opinioni e preferenze diverse (anch’io preferirei il sistema semipresidenziale francese, con l’elezione diretta del PdR e, in quel contesto, del doppio turno di collegio; d’altra parte, non ho mai compreso come le preferenze siano ora diventate il “bene assoluto” dopo essere state ritenute, magari dalle stesse persone, il “male assoluto”).

Ma la scelta di un sistema basato sul premio di maggioranza e sull’eventuale ballottaggio è stata molto meditata nel dibattito di questi ultimi due anni di legislatura. Innanzitutto occorre sottolineare che nel caso in cui una lista superi il 40% dei voti al primo turno, essa otterrebbe già il 45 % circa dei seggi, senza premio (considerata l’inevitabile dispersone dei voti ottenuti dalle liste che non superano lo sbarramento), pertanto il premio sarebbe, di fatto, solo del 10 % circa dei seggi. Invece, nel caso di ballottaggio, occorre ribadire che è la maggioranza assoluta degli elettori che decide l’assegnazione della maggioranza assoluta dei seggi. Si tratta del sistema  più democratico che possa esistere, gli elettori votano al primo turno il partito che sentono più vicino, al secondo turno la proposta di governo che ritengono meno lontana. Si tratta di una competizione a livello nazionale, non comunale o provinciale,  con una partecipazione che è fondato ritenere molto elevata, anche da parte dell’elettorato d’opinione dei partiti non ammessi al ballottaggio, come ci insegnano in modo inequivoco i dati della partecipazione delle elezioni presidenziali francesi:

  • 2002: al primo turno Chirac ottiene 5,6 milioni di voti con il 19,9% e poi vince il ballottaggio con 25,5 milioni di voti pari all’82%, il totale dei voti validi passa da 24,5 milioni a 31 milioni;
  • 2007: al primo turno Sarkozy ottiene 11,4 milioni di voti con il 31,2%, vince il ballottaggio con 18,9 milioni di voti, il numero dei voti validi rimane stabile, solo un milione di voti in meno;
  • 2012: al primo turno Hollande ottiene 10,2 milioni di voti con il 28,6%, vince il ballottaggio con 18 milioni di voti, anche in questo caso il numero dei voti validi rimane dello stesso odine di grandezza, solo un milione di voti in meno.
  • Torno al confronto con i sistemi elettorali uninominali maggioritari con i quali avremmo invece un doppio rischio:
  • Di fronte ad una competizione decisiva per il governo del Paese, gli elettori di questi partiti sono necessariamente indotti a mettere in secondo piano la scelta identitaria e optare per il “second best”, il partito che garantisce meglio i loro obiettivi primari, anche se esso non corrisponde totalmente alle loro aspirazioni. Ripeto, si tratta del sistema più democratico che possa esistere, il sistema che sollecita la scelta più matura e consapevole degli elettori. Ovviamente purché la competizione non sia inquinata da assurdi e cervellotici quorum che ne minerebbero pericolosamente la dinamica democratica.
  • con un sistema politico frammentato in tre o più poli rischieremmo  di non avere mai un vincitore e potremmo essere costretti a governi di larghe intese;
  • con un partito vicino al 40% e tutti gli altri sotto il 20%, il primo partito potrebbe invece vincere in una percentuale elevatissima di collegi, basta considerare che in Inghilterra e Francia una differenza di pochi punti percentuali rispetto al secondo partito ha consentito spesso al vincitore con il 35-37% dei voti di ottenere anche più del 60-65% dei seggi; noi rischieremmo di andare ben oltre tale percentuale e avere un risultato come quello delle elezioni legislative francesi del 1993 quando l’Unione per Francia con il 43% dei voti ottenne 485 seggi su 577, cioè l’84% dei seggi, perché tutti gli avversari ebbero meno del 20% dei voti !Invece con l’Italicum 2.0 chi vince ottiene al massimo 340 seggi; considerando anche alcuni seggi della Circoscrizione estero, sarebbero solo 30 seggi in più della maggioranza assoluta di 316 seggi, una differenza pari al solo 5% dei seggi; non è affatto uno scarto enorme. Uno scarto di queste dimensioni esige anzi la scelta di un sistema in grado di produrre maggioranze sufficientemente coese ed omogenee, il che non vuol dire affatto appiattite e prive di dialettica interna costruttiva.

 

Per questo ha fondamento la scelta dell’attribuzione del premio alla lista, una scelta di profonda innovazione politico-istituzionale, che appare salutare alla luce dei deludenti risultati (per non dire del fallimento) prodotto dalla logica delle coalizioni che ha caratterizzato gli ultimi venti anni, tutta la seconda fase della Repubblica.   Una riflessione seria dovrebbe indurre ad evitare di ricadere nella scelta di sistemi elettorali contraddittori, per non dire schizofrenici, che prevedono, da una parte, meccanismi elettorali che inducono alla formalizzazione di alleanze tra partiti diversi – alleanze in gran parte insincere, stipulate più per vincere che per governare – e, dall’altra, altri meccanismi elettorali che inducono alla competizione tra le medesime liste alleate. Questa schizofrenia risale già al Mattarellum (che disattese il quesito referendario del 1993, adottando addirittura due diverse schede di votazione, una per l’uninominale, l’altra per il proporzionale). La competizione tra liste alleate è stata poi accentuata dalla legge Calderoli che ha esteso la quota proporzionale dal 25% al 100% dei seggi, salvo il premio di maggioranza. Gli ostacoli alla governabilità prodotti da coalizioni disomogenee e insincere, tanto di centrodestra che di centrosinistra,  sono sotto gli occhi di tutti, innanzitutto di coloro che hanno guidato tali coalizioni e che da tempo ne hanno denunciato i limiti. Ovviamente, con il premio alla lista,  potranno anche esserci una lista di coalizione ma, evidentemente, con  problemi di omogeneità e di coesione molto minori delle coalizioni di liste che oggi tengono a livello comunale e regionale in virtù dalla regola del simul simul che non c’è a livello nazionale.

E che il premio alla lista non sia affatto una “deriva autoritaria” lo dimostra ulteriormente il fatto che non pochi di coloro che oggi lo criticano erano, addirittura, promotori o comunque firmatari e sostenitori del referendum Guzzetta per attribuire il premio di maggioranza alla lista (nella permanenza dell’impianto della legge Calderoli, cioè l’assenza di una soglia minima per accedere al premio, l’assenza del ballottaggio, le liste lunghe bloccate, ecc.). Che alcuni di essi possano aver cambiato idea è certamente legittimo, che dicano che ciò che sottoscrivevano qualche anno fa sia ora una “deriva autoritaria” appare molto strumentale.

Sul piano politico, occorre invece sottolineare la posizione di quanti nel centrodestra ritengono che il premio alla lista possa favorire la ricostruzione di una formazione alternativa al Pd e avversaria anche della Lega lepenista (come l’UMP in Francia), mentre il premio alla coalizione rischierebbe di favorire la riproposizione degli vecchi schieramenti, oggi ancora più disomogenei di quelli già sperimentati e ormai improponibili nella nuova fase politica.

Vengo anche alla questione dei capilista bloccati. La soluzione adottata – frutto di un compromesso, inevitabile quando si cerca un accordo tra forze politiche diverse, anche dell’opposizione – può certamente non essere considerata da alcuni come la soluzione ideale o personalmente preferita. La soluzione alternativa di “listini” circoscrizionali bloccati, dove ciascuna lista tragga il 30% dei propri eletti, può certamente essere ritenuta da alcuni come preferibile. Anche se poi non si comprende se essi abbiano valutato le conseguenze di questa soluzione: infatti, un listino circoscrizionale bloccato sarebbe in molte regioni non un “listino” ma un “listone” bloccato molto lungo, ad esempio in Lombardia, che ha 101 seggi, il listino bloccato avrebbe ben 30 candidati (ma anche in molte altre regioni questi “listini” bloccati avrebbero 15-20 candidati). Davvero si ritengono preferibili liste bloccate di 30 candidati (i cui nomi non potrebbero mai comparire sulla scheda di votazione) in luogo di 17 capilista bloccati (17 nel caso della Lombardia) i cui nomi sarebbero stampati sulla scheda di votazione di ciascun collegio e che sarebbero così oggetto della valutazione degli elettori, insieme al contrassegno della lista ?  E davvero si ritiene che la scelta della seconda soluzione anziché della prima significherebbe la differenza tra una buona riforma e un “attentato alla democrazia” ?

Si argomenta che con i capilista bloccati, gli eletti con le preferenze  sarebbero sostanzialmente solo del partito vincente, mentre gli altri partiti eleggerebbero solo candidati “bloccati”. Innanzitutto questo non è vero, in quanto grazie alla possibilità delle pluricandidature (ammesse in misura molto più contenuta e in un quadro di regole ben diverse rispetto alla legge Calderoli) anche i partiti più piccoli avrebbero una percentuale significativa di eletti con le preferenze. E comunque, se è vero che il rapporto tra numero di eletti “bloccati” e numero di eletti con le preferenze potrebbe variare in base alla dimensione del partito, occorre considerare che anche in Germania accade lo stesso, in quanto i partiti minori, che non vincono i collegi uninominali, hanno eletti solo o prevalentemente attraverso le liste bloccate. Eppure in Germania nessuno ha mai posto questa obiezione. (E’ vero che in Germania l’elettore dispone di due voti, uno per la scelta del candidato nel collegio uninominale e uno per la scelta della lista; ma è anche vero che esiste comunque una correlazione tra i due voti, in quanto il voto per la lista determina l’ammontare complessivo degli eletti di ciascun partito. E comunque molti di coloro che hanno presentato proposte di legge ed emendamenti per adottare anche in Italia un sistema costituito per metà da collegi uninominali e per metà da liste bloccate, come in Germania, hanno previsto che l’elettore esprima un solo voto, valido sia come scelta del candidato nel collegio sia come scelta della lista).

Infine, rispetto a chi teme che l’approvazione definitiva dell’Italicum possa favorire il ritorno in tempi brevi alle elezioni, occorre ricordare che questa riforma riguarda la sola Camera dei deputati, e presuppone – al di là della clausola che prevede la sua applicazione per le elezioni che si svolgeranno a decorrere dal 1° luglio 2016 – l’approvazione della riforma costituzionale.

Infatti, l’ipotesi che questo stesso sistema basato sul ballottaggio possa  estendersi al Senato non è assolutamente praticabile, oltre che sul piano politico, anche su quello istituzionale in quanto applicare questo sistema di voto a due Camere con basi elettorali diverse comporterebbe il rischio elevatissimo di contraddizioni insanabili, cioè di esiti differenti nei due rami del Parlamento o, addirittura, lo svolgimento di due ballottaggi con due diverse coppie di contendenti.

Pertanto non ritengo affatto che l’approvazione definitiva di questa riforma elettorale possa condurre più facilmente ad elezioni anticipale. Al contrario, approvarla significa rendere ancora più ineludibile il percorso per l’approvazione della riforma costituzionale, che dovrà essere poi sottoposta al voto dei cittadini. Molto probabilmente saranno necessarie anche alcune leggi di attuazione per il nuovo assetto istituzionale. Pertanto, il percorso riformatore è ancora lungo e richiede la continuità della legislatura.

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