Disegno di legge costituzionale 1429-B
(riforma della Parte II della Costituzione)
presidente Finocchiaro
(replica)
Nel prendere la parola in sede di replica sul disegno di legge di riforma della parte II della Costituzione, approvato in prima lettura dal Senato l’8 agosto scorso e modificato dalla Camera dei deputati, desidero innanzitutto ringraziare tutti i senatori intervenuti nel compiuto dibattito che si è svolto in questi giorni.
Le suggestioni e i contributi offerti alla discussione sono stati molteplici e tutti estremamente costruttivi, anche quelli più decisamente critici nei confronti del progetto di riforma.
Anche le audizioni dei costituzionalisti intervenuti hanno certamente qualificato il procedimento legislativo di revisione, permettendo un confronto non formale sugli aspetti controversi del disegno di legge. Hanno inoltre consentito di mettere a fuoco gli snodi più sensibili, che segnano questa fase così decisiva dell’iter. Desidero quindi ringraziare i docenti che, pur convocati in tempi serratissimi, hanno accolto l’invito, certamente consapevoli della straordinaria importanza del momento politico-istituzionale che il Paese sta vivendo.
Posso confermare quanto detto nella mia relazione introduttiva: la scelta di superare il bicameralismo paritario e di escludere il Senato dal circuito fiduciario costituisce un assunto irreversibile e corrisponde ad una determinazione ampiamente condivisa.
Posso altresì ribadire, anche in questo confortata dalle riflessioni di molti dei costituzionalisti intervenuti, che la riforma del modello parlamentare bicamerale è ormai indirizzata lungo tre linee di intervento, strettamente connesse sul piano logico-sistematico: la natura del Senato, la sua composizione, le funzioni che è chiamato a svolgere nell’ordinamento. In particolare, proprio la questione relativa alla composizione del Senato, così significativa e così centrale – come è stato costantemente ribadito nel corso della discussione generale, nonché nel corso delle audizioni, sia pure con accenti ed opzioni diverse – non può risultare scissa dalla riflessione (e dalla decisione) sulla natura e sulle funzioni dell’organo costituzionale che si intende riformare.
Nel corso della discussione, due opinioni si sono confrontate: l’una tesa ad avvalorare la scelta di un Senato eletto con un procedimento di secondo grado; l’altra volta ad ottenerne l’elezione diretta, a base regionale.
Non tornerò ad illustrare quale fu il dibattito in seno alla Costituente su un profilo così decisivo della riflessione sul modello parlamentare e sulle sue molteplici declinazioni. Ho avuto modo di richiamare questi aspetti, ricordando la feconda e articolata discussione sul ruolo della seconda Camera e sull’opportunità che questa offrisse un diverso canale di espressione della rappresentanza, con particolare riguardo alle istanze regionalistiche, che già allora avevano trovato un consenso ampio e trasversale.
Richiamo, inoltre, quanto ricordato dal Presidente Napolitano nel suo intervento in discussione generale, nella seduta del 15 luglio scorso.
In questa sede, mi limito a ricordare – ancora una volta – che la scelta per l’elezione indiretta ha costituito una costante di molti degli ultimi tentativi di revisione costituzionale.
Ricordo, in proposito, il testo unificato elaborato dalla Commissione affari costituzionali nella XV legislatura e noto come “bozza Violante”, in base al quale i senatori sarebbero stati eletti, in ciascuna Regione, dal Consiglio regionale al proprio interno e dal Consiglio delle autonomie locali tra i componenti dei Consigli dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane.
Anche la relazione finale del Gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali, istituito il 30 marzo 2013 dal Presidente della Repubblica e composto da Mario Mauro, Valerio Onida, Gaetano Quagliariello e Luciano Violante, opta per l’elezione indiretta, in ragione della natura del nuovo Senato, che viene qualificato come organo “rappresentativo delle autonomie”. Diversamente, il nostro testo, definito all’esito del doppio passaggio parlamentare qualifica il Senato come organo rappresentativo delle “istituzioni territoriali”.
Anche la relazione conclusiva della Commissione per le riforme costituzionali, istituita dal Presidente del Consiglio Letta l’11 giugno 2013, registrava un’opinione decisamente prevalente per l’elezione di secondo grado.
Mi permetto di rilevare che questo orientamento favorevolmente convergente verso un Senato non eletto direttamente dai cittadini maturò nella perdurante vigenza della legge elettorale del 2005, dichiarata parzialmente incostituzionale dalla Corte solo nel gennaio del 2014. Essa prevedeva – come noto – liste “bloccate”, alte soglie di accesso per le liste non coalizzate e un premio di maggioranza, attribuito alla lista o alla coalizione che avesse riportato il maggior numero di voti, ottenibile a prescindere dal raggiungimento di una soglia minima. Allora non furono avanzate, circa la “tenuta” democratica del sistema, riserve e preoccupazioni analoghe a quelle che sono state rappresentate invece oggi, in presenza di una nuova legge elettorale, che certamente presenta un tratto fortemente maggioritario, ma è immune dai più evidenti elementi di criticità del precedente sistema elettorale.
L’opzione per una seconda Camera eletta attraverso un procedimento elettorale di secondo grado è stata dunque una costante di tutta la più recente stagione delle riforme e non può – pertanto – essere ritenuta oggi una soluzione estemporanea e non meditata. Essa, al contrario, è pienamente coerente con gli indirizzi di riforma riguardanti il sistema parlamentare e, più direttamente, il modello bicamerale, proprio in considerazione della maturata e condivisa consapevolezza sul ruolo che il Senato assumerà nell’ordinamento.
In realtà, l’aspetto decisivo e dirimente della questione, proprio in ragione di quella intima connessione tra le tre linee di intervento della quale ho parlato, è rappresentato dalla natura del nuovo Senato.
All’esito del doppio passaggio parlamentare, si può affermare che sia il Senato sia la Camera dei deputati hanno deliberato in favore di una trasformazione della seconda Camera in organo rappresentativo delle istituzioni territoriali. Non delle comunità territoriali dunque, bensì delle “istituzioni territoriali”. Questo afferma espressamente l’articolo 1 del disegno di legge costituzionale che – nel riformulare integralmente l’articolo 55 della Costituzione – definisce appunto la natura del nuovo Senato e di conseguenza – sia pure con le criticità che conosciamo – le sue funzioni.
Tutti gli altri articoli della Costituzione riguardanti la seconda Camera (articoli 57, 58, 63, 66, 68 e 69 della Costituzione) sono stati modificati in coerenza con la nuova natura dell’organo.
In particolare, l’articolo 57 della Costituzione definisce la composizione dell’organo in coerenza con le funzioni che è esso chiamato a svolgere nell’ordinamento.
Questo, dunque, è il punto.
Mi scuso con quanti sono, legittimamente e sinceramente, concentrati sulla emendabilità dell’articolo 2. Ma non ritengo questa la questione decisiva.
Peraltro, a volere essere precisi, la apparentemente minima modifica apportata dalla Camera dei deputati, con la sostituzione della preposizione “nei” con la preposizione “dai”, conferma e rafforza la scelta di un Senato che, proprio in quanto rappresentativo delle istituzioni territoriali, viene eletto in secondo grado dagli organi rappresentativi regionali.
La questione allora non è se l’articolo 2 sia modificabile o meno, bensì se, in questa terza lettura, intendiamo proseguire lungo il sentiero – ampiamente “battuto” – di un Senato rappresentativo delle istituzioni territoriali, ovvero, secondo il parere di altri, percorrere la strada di un Senato eletto direttamente con metodo proporzionale, a “correzione” o “contrappeso” di un sistema nel quale la Camera è eletta con un sistema elettorale a forte impronta maggioritaria. Si tratta di modelli profondamente diversi, sui quali vi è stato un ampio ed articolato dibattito, al quale rinvio.
Mi permetto però di rilevare che, a voler seguire la strada del Senato cosiddetto di garanzia, con funzioni di equilibrio di un sistema ritenuto altrimenti sbilanciato a vantaggio del circuito maggioranza – Governo, si finisce col mettere in discussione tutto il disegno riformatore, assumendosi la responsabilità di riavviare l’intero procedimento e così ponendo nel nulla il lavoro fin qui compiuto.
Questa scelta appare infinitamente più ardua, rispetto a quella relativa alle eventuali dichiarazioni di ammissibilità degli emendamenti riferiti all’articolo 2, e si presenta gravida di conseguenze e responsabilità.
Mutare la scelta in ordine alla natura del Senato significa – oggettivamente e fuori da ogni giudizio di valore – rimettere la riforma costituzionale di nuovo sulla linea di prima partenza.
Ma non intendo essere reticente, perché so che comunque è vivo l’interesse dei colleghi sulla questione.
È ineludibile che ogni decisione sull’ammissibilità degli emendamenti debba trovare di concorde avviso il Presidente della Commissione e il Presidente del Senato.
Ricordo, in proposito, che – nella scorsa legislatura – il Presidente della Commissione affari costituzionali, in sede di esame del disegno di legge costituzionale n. 24 e connessi, delimitò la proponibilità degli emendamenti all’oggetto proprio del testo unificato adottato come base per il seguito dell’esame, con la possibilità di introdurre elementi ulteriori solo in quanto fossero in correlazione diretta con quelli trattati nel testo, che riguardava esclusivamente la riforma del bicameralismo paritario e la razionalizzazione della forma di governo parlamentare. Diversamente si orientò il Presidente del Senato, il quale si pronunciò in favore della proponibilità di emendamenti volti a prevedere l’elezione diretta del Presidente della Repubblica. La scelta condizionò fortemente l’iter. Infatti, dopo un rinvio parziale in Commissione, il procedimento non si concluse e anche quel tentativo di riforma si arrestò.
Anche alla luce di questo precedente così significativo, sono certa che il Presidente del Senato non mancherà di cogliere la necessità che sia espresso un orientamento convergente e concordato sui criteri di ammissibilità degli emendamenti.
È stato ribadito, nel corso delle audizioni, che, per il principio del nemine contradicente, anche la norma contenuta nell’articolo 104 del Regolamento del Senato, che – in terza lettura – limita la proponibilità di nuovi emendamenti solo a quelli in diretta correlazione con le modifiche apportate dalla Camera, può essere superata, tanto più considerando che la prescrizione regolamentare è diretta a regolare e razionalizzare il procedimento bicamerale per evitare un numero indefinito di navette, ma non incide direttamente su aspetti essenziali del procedimento legislativo. una sua eventuale deroga, quindi, non determina alcun vizio in procedendo.
Ma torno a ribadire che la questione è un’altra. È quella di invertire rotta sulla natura del Senato e, in diretta e coerente conseguenza, sulla sua composizione e sulle sue funzioni. Cioè tornare indietro e ricominciare da capo.
Questo non vuol dire che non possano esistere alternative su una composizione del Senato che, salvaguardando la scelta sin qui maturata sulla sua natura, siano in grado di rispondere ad alcune delle obiezioni sollevate.
Ve ne sono stati echi nella discussione generale sia in prima che in terza lettura. Ricordo, in proposito, l’intervento del senatore Quagliariello nella seduta del 23 luglio scorso.
Aperture in tal senso si sono registrate anche nell’ambito dei lavori della Commissione per le riforme costituzionali, istituita dal presidente Letta nel 2013. Anche nel dibattito pubblico e nella riflessione scientifica la questione è stata ampiamente esplorata.
Lo stesso professor Luciani ritiene che ad essere coerente con il modello prescelto non sarebbe solo la legittimazione basata sull’elezione indiretta, ma lo sarebbe anche una forma di legittimazione che – pur non radicandosi nel voto popolare – non facesse smarrire il collegamento con il sistema delle autonomie. Analogamente, il professor Dogliani afferma – in un passaggio del suo intervento – che la rappresentanza politica non esige sempre l’elettività, essendo sufficiente un coinvolgimento popolare e si spinge a fare riferimento a possibili strumenti per ottenerlo (listini, “predichiarazioni”, …).
Una scelta siffatta potrebbe essere coerente con quanto deciso sin qui sulla natura e sulle funzioni del nuovo Senato che prevede, quanto alla composizione, la presenza di consiglieri regionali e sindaci. Cito dalla relazione del professor Luciani: «Si deve ricordare, infatti, che il nuovo articolo 55, quinto comma, della Costituzione dispone che “il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali”, il che significa che non può avere forme di legittimazione che da esse siano interamente svincolate. A questo proposito, si può dire che sembrano compatibili con l’impianto generale, oltre le varie ipotesi di elezione indiretta o di secondo grado, alcune ipotesi che sono di elezione diretta nella forma, ma che producono il rendimento dell’elezione indiretta nella sostanza».
Ma questa è soluzione completamente diversa da quella, prospettata da alcuni senatori, di introdurre l’elezione a suffragio diretto, su base regionale e con metodo proporzionale, scelta che – al contrario – imporrebbe di riconsiderare l’intero impianto di riforma. Mi limito a richiamare quanto affermato dal professor Falcon e dal professor Mangiameli. Il primo ha affermato, nel corso della sua audizione, che “la stessa esistenza di una Camera proporzionale che con esattezza ricordi in ogni minuto quali sono i veri rapporti di forza tra i diversi partiti costituirebbe un permanente elemento di delegittimazione della Camera che quegli stessi rapporti rappresenta in modo distorto allo scopo di assicurare l’efficienza governativa”. Inoltre, “una volta dato vita, con questo Senato, ad una Camera più rappresentativa della comunità politica della stessa Camera dei deputati, non si intenderebbe più la ragione sostanziale per la quale al Governo non debba essere necessaria la fiducia anche del Senato”.
Il professor Mangiameli, a sua volta, ha osservato che “la rappresentanza, pur sempre politica, della seconda Camera si declina in senso diverso rispetto a quanto espresso da una Camera eletta direttamente a suffragio universale. Se questa differenziazione non si pone e i Senatori dovessero continuare a essere scelti con l’elezione diretta da parte dei cittadini, verrebbe meno uno dei capisaldi della riforma: la rappresentanza territoriale, o meglio degli enti territoriali; e non si giustificherebbe più l’esclusione dei Senatori dal circuito della fiducia governativa e della rappresentanza generale della Nazione, così come non si spiegherebbero le asimmetrie del procedimento legislativo che la riforma prevede.”
In questo senso si sono espressi anche altri costituzionalisti.
La questione su cui, invece, occorre compiere un supplemento di riflessione riguarda le funzioni, in particolare quelle non legislative, che dovrebbero qualificare il Senato e caratterizzarlo nell’ordinamento.
Come ho ricordato nella mia relazione introduttiva, l’articolo 55 è stato oggetto di un rilevante intervento presso l’altro ramo del Parlamento, che ha attenuato le prerogative della seconda Camera, alla quale non sarebbero in particolare più affidate in via esclusiva quelle funzioni di controllo, di verifica e di valutazione, tanto più libere e qualificate quanto più sottratte ai condizionamenti propri del circuito fiduciario.
Anche la vocazione europeista del Senato, sulla quale tanto si è insistito in prima lettura, è stata in parte ridimensionata all’esito della seconda lettura. L’intenzione di dar vita a una Camera che avesse in sé impressa la funzione di partecipazione al processo di creazione e di recepimento del diritto dell’Unione muoveva dalla volontà di seguire lo spirito del Trattato di Lisbona, dando vita ad uno strumento nuovo, costruito in ragione della nuova dimensione assunta dai Parlamenti nazionali, poderoso strumento di integrazione europea. La scelta compiuta dalla Camera dei deputati, anche per questo aspetto, ha inciso in misura significativa, contribuendo a creare un soggetto “ibrido” – come rilevato dalla professoressa Manetti -, con caratteri di ambiguità che andrebbero risolti e che, purtroppo, sono una conseguenza diretta del progressivo appannamento del discorso pubblico sul regionalismo, che invece aveva rappresentato una costante della riflessione degli ultimi decenni.
Su questo profilo, i costituzionalisti intervenuti in audizione hanno manifestato un orientamento critico pressoché unanime.
Ulteriori critiche emerse dal dibattito e espresse da alcuni costituzionalisti hanno confermato le osservazioni contenute nella relazione, anche per quanto attiene al procedimento legislativo che, per alcuni aspetti, è stato semplificato, ma – nello stesso tempo – ha perso quei caratteri peculiari, propri dei procedimenti monocamerali rinforzati, che si giustificavano in quanto coerenti con la natura del Senato. Un organo rappresentativo delle istituzioni territoriali deve poter concorrere in modo significativo, seppur non paritario, con la Camera politica nel momento in cui si assumono decisioni rilevanti sul sistema delle autonomie.
La determinazione assunta dall’altro ramo del Parlamento sembra basarsi su una malintesa “supremazia” della Camera e non coglie – come hanno suggerito alcuni costituzionalisti, tra cui Enzo Cheli – che ciò cui occorre avere riguardo è un nuovo sistema equilibrato, che vede la Camera dei deputati essere perno della forma di governo e il Senato perno della forma di Stato.
Inoltre, è stato criticamente rilevato che sarebbero possibili conflitti di competenza tra i due rami del Parlamento. Come è stato segnalato da molti costituzionalisti intervenuti, lo strumento dell’intesa tra i Presidenti si rivela estremamente debole, in quanto affidato a un accordo tra organi monocratici, che potrebbero non convergere sulla soluzione più corretta e più opportuna.
Altro tema sensibile riguarda l’elezione degli organi di garanzia, in particolare le modalità di elezione del Presidente della Repubblica, sul quale sono state espresse non poche riserve da parte di molti parlamentari intervenuti nel dibattito. In proposito, desidero manifestare alcuni dubbi su ricostruzioni “drammatizzate” in ordine ai quorum previsti, con particolare riguardo a quello dei tre quinti dei votanti richiesto a partire dal settimo scrutinio. L’ipotesi paventata di un Presidente eletto con 220 voti mi sembra difficile che divenga dato di realtà. La responsabilità di ciascun componente il corpo elettorale rispetto all’elezione del Capo dello Stato è un aspetto che non può non essere considerato. Semmai, potrebbe paventarsi il rischio opposto: poiché nelle elezioni presidenziali il numero dei votanti tende a coincidere con quello dei componenti, l’esigenza di una norma di chiusura non può ritenersi superata da questa previsione normativa.
Certamente, tra le diverse soluzioni, l’ipotesi di un ballottaggio tra i due candidati più votati non convince, in quanto radicalizza la competizione, alterando il profilo di garanzia e di terzietà della personalità che sarà eletta alla suprema magistratura dello Stato, come è stato evidenziato da alcuni costituzionalisti, tra cui Michela Manetti e Gaetano Azzariti.
Per quanto concerne i giudici costituzionali di elezione parlamentare, sembra unanime l’orientamento in favore di un recupero del sistema definito all’esito dell’esame in prima lettura: tre giudici eletti dalla Camera dei deputati e due dal Senato.
La scelta compiuta trovava la sua ratio in un duplice ordine di considerazioni. In ragione del rapporto tra il numero dei componenti di una camera rispetto a quelli dell’altra, l’elezione ad opera del Parlamento in seduta comune ridurrebbe sensibilmente il peso specifico dei senatori nella scelta dei giudici. In secondo luogo, la scelta compiuta in prima lettura esaltava il contributo del Senato alla formazione del supremo organo di garanzia costituzionale, nel senso che due dei quindici giudici sarebbero stati espressione dell’organo rappresentativo delle istituzioni territoriali.
In riferimento alla Corte costituzionale, vorrei soffermarmi anche sulla questione del ricorso preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali.
Mi sentirei di condividere la tesi, sostenuta dal professor Luciani, sull’opportunità di prevedere un sindacato preventivo “automatico”, in luogo di un giudizio attivato da minoranze parlamentari qualificate, al fine di evitare che la Corte sia chiamata a pronunciarsi su un’iniziativa schiettamente politica.
Sulle modificazioni apportate alle disposizioni del Titolo V della Parte II, mi corre l’obbligo, per completezza di esposizione, di ricordare alcuni interventi nei quali sono state evidenziati profili critici sia su alcuni aspetti puntuali, sia in riferimento alla scelta di sopprimere la legislazione concorrente. Certamente procederemo all’audizione di rappresentanti delle Regioni, per ascoltare la loro posizione e per verificare la richiesta di ulteriori variazioni. Tuttavia, desidero ricordare ai colleghi che la scrittura dell’articolo 117 della Costituzione è frutto di una transazione assai complessa e molto minuziosa.
In generale, da più costituzionalisti è stata evidenziata una contraddizione tra una tendenza accentratrice e la natura e la composizione del Senato. Io credo, al contrario, che – proprio in ragione di una maggiore “centralizzazione” delle competenze – sia corretta la creazione di una seconda Camera rappresentativa delle istituzioni territoriali, organo di raccordo tra Stato e Regioni.
Giunti a questa fase, ad uno stadio di innegabile maturazione del testo, non posso che augurarmi che al massimo dell’attenzione verso tutte le proposte emendative si accompagni il massimo della responsabilità nella decisione politica.
Se ad una crisi del nostro sistema risponde l’urgenza della riforma, la forza della decisione politica è in grado di manifestare la capacità del Parlamento di superare lo stallo.
