28 settembre
Supplemento alla lezione 2
Avvisi pratici
Ricordo domattina lezione in Aula D con inizio reale alle 8.30
Resteremo così se i frequentanti non diminuiranno in modo rilevante
Domattina a fine lezione restino quelli dell’ufficio stampa per concordare sugli account twitter e, nel caso, instagram
Proseguirò con una lezione tradizionale per liberarci di alcuni pezzi più ostici del programma, che è difficile fare da soli, ossia i capitoli 1 e 2
La lezione di lunedì 2 alle ore 18 vedrà un collegamento col prof. Curreri e verterà soprattutto sui gruppi parlamentari tra Italia e Spagna. Direi questo: ognuno dei gruppi parlamentari che abbiamo noi in Aula che in questo caso utilizziamo come gruppi di lavoro, concorda al proprio interno una domanda da fare sul programma svolto sin qui e che ritiene essere di non facile comprensione: rapporto fiduciario, gruppi parlamentari, fonti del diritto. Approfittiamo della presenza di un autore del manuale. Quindi dalle 18 alle 18.45-19 espone lui e poi uno di voi per gruppo fa le domande a cui lui risponde.
Brevi cenni sintetici sui Capitoli I e II del Manuale MC
Nel capitolo I va tenuto in conto in particolare il passaggio di fase segnato tra il primo e il secondo sistema dei partiti che si sono riflessi nei lavori parlamentari marcando una discontinuità tra le legislature 1948-1994 e quelle successive.
In coerenza con gli assetti di governo debole impostati nella Seconda Parte della Costituzione in particolare con l’elusione dell’ordine del giorno Perassi (su cui si veda la lezione del Presidente Napolitano del 2006 al nostro Master che si può rileggere qui con una mia introduzione https://web.uniroma1.it/mas_parlamenti/news/la-scomparsa-del-presidente-emerito-della-repubblica-italiana-giorgio-napolitano )
Il sistema funzionava con aggregazione di coalizioni di Governo al centro escludendo sia le opposizioni di sinistra (per i legami internazionali col blocco sovietico, per quanto esse avessero partecipato al patto costituente) sia quelle di destra (per il rapporto col passato Regime) secondo quella che è stata definita “conventio ad excudendum” (p. 23). Questa situazione di alternanza impossibile era compensata da una opposta “conventio ad integrandum” (“ad consociandum”) verso la sinistra in nome dell’ “arco costituzionale” che prevedeva molto spesso l’integrazione in molte scelte legislative, a partire dai voti in Commissione. Tendenza che trovò la sua espressione massima nel principio di unanimità per la programmazione dei lavori parlamentari stabilita nei Regolamenti riscritti nel 1971 (p. 24).
L’area delle maggioranze a partire dal centro si espande prima al Psi (a partire dal 1956, dalla sua svolta sull’Ungheria) e poi al Pci (che entra in maggioranza nella legislatura 1976-1979).
La progressiva convergenza delle forze politiche maggiori sulle scelte europea e atlantica (nonché l’uso da parte dei radicali delle potenzialità ostruzionistiche dei testi del ’71 – si veda l’altro Manuale GL p. 38)) consente di muoversi verso il principio maggioritario, prima nel funzionamento interno delle assemblee (in particolare con la limitazione del voto segreto del 1988- si veda anche il Manuale GL p.p. 41-42 ) poi con la scelta dai primi anni ’90 di formule elettorali non più proporzionali-fotografiche che possano consentire l’alternanza, una legittimazione die governi in sede elettorale con una transizione completa per Comuni e Regioni e parziale sul piano nazionale (p. 26).
Il capitolo II cerca di orientarci nel difficile nodo delle fonti del diritto parlamentare, non immediatamente comprensibile. Varie cose si capiranno in seguito quando studieremo questioni specifiche partendo da funzioni e istituti.
Accanto alle fonti per così dire ovvie (Costituzione, leggi costituzionali, vincoli europei) ce ne sono altre di più difficile inquadramento: anzitutto i Regolamenti parlamentari che, nonostante il nome, sono fonti primarie, dipendenti direttamente dalla Costituzione, il cui ambito di competenza non è sempre facilmente distinguibile e separabile da quello di leggi ordinarie (p. 35). Tra i più rilevanti sono i Regolamenti per così dire “maggiori” a cui se ne affiancano altri ‘minori’: quello bicamerale per i procedimenti di accusa contro il Presidente della Repubblica; quelli monocamerali relativi a varie Giunte (elezioni, verifica poteri) tutti approvati in Aula con la medesima procedura dei maggiori (pp. 35-36); vi sono poi i Regolamenti interni dei Gruppi (Statiti alla camera) approvati da ciascuno di essi, espressione della loro autonomia, che non potrebbero però contraddire le norme superiori; la Cassazione, successivamente al Manuale, ha comunque aperto la porta a giudizi degli organi di autodichia (p. 37); poi vi sono le convenzioni e consuetudini, la giurisprudenza del Presidente di Assemblea (p. 39).
Il Manuale MC cerca poi di spiegarci una divaricazione che esiste, rispetto ai Regolamenti parlamentari, tra la dottrina e la giurisprudenza costituzionale: in un quadro di Costituzione rigida la dottrina auspica che si superi la vecchia concezione dell’insindacabilità degli interna corporis che comporta un primato delle logiche politiche, ad esempio nell’espansione del principio “nemine contardicente” anche perché la procedura di approvazione dei Regolamenti è meno garantista, al netto del quorum più elevato, di quella per le leggi (non c’è controllo del Presidente della Repubblica, né referendum possibile (p. 44); ma per timore di invadere l’autonomia delle Camere e di entrare in presa diretta conflitti politici la Corte ha preferito sin qui escludere la loro sindacabilità nei giudizi di legittimità (p. 49). La sentenza chiave è la 154/1985 spiegata nel Manuale GL a pp. 56. Resta aperta solo la possibilità di sindacarli nei giudizi incidentali se in contrasto con una norma costituzionale (p. 850) e nei conflitti di attribuzione (p. 50). In quest’ultimo caso, però, per i medesimi motivi accennati, la Corte non ha legittimato come poteri dello Stato né i partiti né i gruppi parlamentari, però poi ha agito in modo non del tutto lineare: ha aperto addirittura a ricorsi dei singoli parlamentari per usurpazione delle loro attribuzioni, ma poi, nei casi concreti, ha bocciato tutti i ricorsi, temendo di aprire una voragine (p. 55).
Da segnalare poi che le Camere godono di autonomia contabile: approvano il proprio bilancio e il rendiconto (p. 58).
Rilevante anche l’autodichia su stato giuridico ed economico dei dipendenti che si svolge tramite due organi, uno di primo grado e uno di appello (pp. 58-61).
Il capitolo si chiude poi precisando il significato dei precedenti, ossia singoli atti o comportamenti con cui si risolve una questione; la catena dei precedenti forma la cosiddetta prassi, che può essere più o meno uniforme (p. 60). Decisivo è su questo il giudizio del Presidente di Assemblea che spesso, proprio per la difformità dei precedenti, si trova di fronte a un’ampia possibilità di scelta.
Si parla quindi dell’importanza delle convenzioni, il cui mancato rispetto non è comunque sanzionabile (p. 65) e delle consuetudini che in questo ambito sono praticamente assimilabili alle convenzioni (p. 69).
Il Manuale GL a p. 73 ci ricorda che la Corte ha riconosciuto due consuetudini: l’autonomia contabile, evitando quindi il controllo della Corte dei Conti, e la sfiducia individuale.
Un caso particolare di rapporto tra legge e regolamento si è avuto in occasione della pandemia allorquando l’art. 9-quinquies.12 d.l. n. 52/2021 impose agli “organi costituzionali, ciascuno nell’ambito della propria autonomia [di adeguare] il proprio ordinamento alle disposizioni” che prevedevano l’obbligo per i dipendenti pubblici di possedere e esibire il c.d. green pass. A tale disposizione Camera e Senato decisero in piena autonomia di dare seguito (v. delibere dell’Ufficio di Presidenza della Camera del 22 settembre 2021 e del Consiglio di Presidenza del Senato del 5 ottobre 2021, applicate dai relativi Collegi dei Questori con delibere rispettivamente del 12 e 13 ottobre 2021), specificando tempi e modalità operative e estendendo agli inottemperanti le sanzioni disciplinari già previste (§ 6.4; sulla pretesa violazione della riserva costituzionale di regolamento parlamentare v. Corte cost. 255-256/2021).
Anticipazioni lezioni successive
Lunedì 9 ottobre alle 18 in Sala Lauree Scienze Politiche convegno su “Sanchez e Puigdemont: le difficili convergenze parallele” con relazione di Carlos Garcia De Andoin, interventi di Laura Frosina, José Antonio Montilla e del sottoscritto, modera Daniel Verdù, Sarà presente Radio Radicale.
Lunedì 30 ottobre visita alla Biblioteca del Senato ore 18
Mercoledì 8 novembre presentazione libro di Salvatore Vassallo su Fratelli d’Italia con autore, Andrea Fabozzi e Emanuele Prisco
Lunedì 13 novembre presentazioni libri di Salvatore Bonfiglio e Francesco Clementi sul Presidente del Consiglio con autori e Emilia Patta
