Lezione n. 6 09.10.24 Le garanzie costituzionali dei parlamentari; le fonti del diritto parlamentare
Le garanzie costituzionali dei parlamentari
Riprendendo l’esame dal capitolo III del Manuale MC (che corrisponde al IV del Manuale GL) ripartiamo dal paragrafo 3.7 (p. 99) sulle garanzie costituzionali dei parlamentari.
Va segnalato che per ineleggibilità e incompatibilità (art. 65 Cost.) c’è una riserva assoluta di legge, trattandosi di diritto politico fondamentale (art. 51 Cost).
Negli ultimi anni nelle leggi elettorali ricorre anche la cosiddetta incandidabilità che è una sorta di ineleggibilità rafforzata (il nome dell’incandidabile non può essere inserito nelle liste).
Quando la causa che porta all’impedimento non può essere rimossa (ad es. una sentenza di condanna particolarmente grave) siamo nell’incandidabilità; quando può essere rimossa prima della chiusura delle liste o comunque prima di un certo termine c’è ineleggibilità; quando può essere rimossa dopo la convalida dell’elezione facendo un’opzione c’è incompatibilità (p. 100).
Se l’incandidabilità sopravviene in corso di mandato il parlamentare decade, purché la Camera di appartenenza voti la decadenza (concessa nel caso Berlusconi, negata nel caso Minzolini) dato che il voto del Parlamento consente sempre un apprezzamento, non è un mero atto dovuto.
L’ineleggibilità mira a tutelare la par condicio tra i candidati: ad esempio che possano candidarsi durante il mandato i sindaci di comuni con più di 20 mila abitanti.
L’incompatibilità mira a tutelare la separazione tra i poteri, ad esempio tra Camera e Senato o tra Parlamento e Consigli regionali.
Si tratta di una serie di norme in alcuni casi datate, contradittorie e con omissioni, che non hanno avuto un riassetto organico.
La proclamazione provvisoria dei parlamentari è effettuata dalla Corte di Cassazione, poi la competenza per la convalida passa alla apposita Giunta e all’Assemblea (art. 66), sistema criticato perché politicizza il giudizio (p. 107), dato anche il fatto che non è ammesso lo scrutinio segreto.
Se viene meno per qualsiasi motivo un eletto in liste bloccate subentra il primo dei non eletti; nel caso invece degli eletti nei collegi si procede ad elezione suppletiva (p. 108).
Il paragrafo 3.8 ricorda poi che il testo dell’art. 68 vigente dal 1993 (prima c’era anche un’autorizzazione a procedere per processare i parlamentari venuta mano allora) comprende due garanzie: l’insindacabilità per opinioni e voti e l’immunità dagli arresti (p. 110).
Le decisioni sull’insindacabilità sono ricorribili dal 1988 da parte dei giudici alla Corte costituzionale per conflitto di attribuzioni (p. 113). Dal 2000 la Corte ha impostato i suoi giudizi in modo piuttosto restrittivo per i parlamentari chiedendo per riconoscere l’insindacabilità un ‘nesso funzionale’ con atti parlamentari depositati in precedenza o comunque nell’imminenza delle opinioni (pp. 113/114).
Sull’immunità dagli arresti (p. 120) la ragione per negare la richiesta consiste soprattutto nel possibile ‘fumus persecutionis’ da parte della magistratura, anche se può essere elemento di valutazione la lesione dell’integrità del plenum in bilanciamento con la gravità delle esigenze cautelari.
La richiesta di autorizzazione si estende anche alle cosiddette intercettazioni ‘occasionali’ di parlamentari (p. 122), comprese quelle di messaggi elettronici (whatsapp, Sms), oggetto della recente sentenza riguardante Renzi nel conflitto tra procura di Firenze e Senato (170/2023). In tal caso è evidentemente successiva.
Un particolare procedura creata nel 1989 per i reati ministeriali (prima erano disciplinati come per quelli di alto tradimento e attentato alla Costituzione del Presidente della Repubblica) prevede che si attivi uno specifico organo giudiziario, il Tribunale dei Ministri, che chiede l’autorizzazione alla Camera di appartenenza, che è considerata concessa se l’Aula, previa istruttoria dell’apposita Giunta, non vota contro la maggioranza assoluta dei componenti (p. 125). L’autorizzazione può essere negata se il ministro ha agito per un superiore interesse nazionale.
La legge poi stabilisce un’indennità per i parlamentari (p. 128), a cui si aggiunge una diaria legata alle presenze (p. 129) e ad altre forme di rimborso (tra cui quella per i collaboratori parlamentari).
E’ previsto un obbligo di pubblicità della situazione patrimoniale degli eletti (p. 130). Dal punto di vista pensionistico dal 2012 vi è un sistema di tipo contributivo, mentre è esploso un contenzioso per il ricalcolo retrospettivo dei precedenti vitalizi avvenuto con delibere parlamentari, poi corretto alla Camera dagli organi di autodichia e dichiarato illegittimo al Senato (p. 132).
Il Manuale GL a pag. 87 mette a confronto il testo dell’art. 68 Cost prima e dopo la revisione restrittiva del 1993, a pag. 88 ricorda la svolta della sentenza 1150/1988 che consentì i conflitti sulle delibere relative all’insindacabilità, a p. 95 ricorda le prassi più recenti sull’autorizzazione all’arresto e a p. 131 quelle sulla decadenza dei parlamentari in seguito a condanne.
Le fonti del diritto parlamentare
Il capitolo II del Manuale MC (che corrisponde al III del Manuale GL) cerca di orientarci nel difficile nodo delle fonti del diritto parlamentare, non immediatamente comprensibile. Varie cose si capiranno in seguito quando studieremo questioni specifiche partendo da funzioni e istituti.
Accanto alle fonti per così dire ovvie (Costituzione, leggi costituzionali, vincoli europei) ce ne sono altre di più difficile inquadramento: anzitutto i Regolamenti parlamentari che, nonostante il nome, sono fonti primarie, dipendenti direttamente dalla Costituzione, il cui ambito di competenza non è sempre facilmente distinguibile e separabile da quello di leggi ordinarie (p. 35). Tra i più rilevanti sono i Regolamenti per così dire “maggiori” a cui se ne affiancano altri ‘minori’: quello bicamerale per i procedimenti di accusa contro il Presidente della Repubblica; quelli monocamerali relativi a varie Giunte (elezioni, verifica poteri) tutti approvati in Aula con la medesima procedura dei maggiori (pp. 35-36); vi sono poi i Regolamenti interni dei Gruppi (Statiti alla camera) approvati da ciascuno di essi, espressione della loro autonomia, che non potrebbero però contraddire le norme superiori; la Cassazione ha comunque aperto la porta a giudizi degli organi di autodichia (p. 39); poi vi sono le convenzioni e consuetudini, la giurisprudenza del Presidente di Assemblea (pp. 39-41).
Il Manuale MC cerca poi di spiegarci una divaricazione che esiste, rispetto ai Regolamenti parlamentari, tra la dottrina e la giurisprudenza costituzionale: in un quadro di Costituzione rigida la dottrina auspica che si superi la vecchia concezione dell’insindacabilità degli interna corporis che comporta un primato delle logiche politiche, ad esempio nell’espansione del principio “nemine contradicente” anche perché la procedura di approvazione dei Regolamenti è meno garantista, al netto del quorum più elevato, di quella per le leggi (non c’è controllo del Presidente della Repubblica, né referendum possibile; ma per timore di invadere l’autonomia delle Camere e di entrare in presa diretta conflitti politici la Corte ha preferito sin qui escludere la loro sindacabilità nei giudizi di legittimità (p. 51). La sentenza chiave è la 154/1985 spiegata nel Manuale GL a pp. 56. Resta aperta solo la possibilità di sindacarli nei giudizi incidentali se in contrasto con una norma costituzionale (p. 52) e nei conflitti di attribuzione (p. 53). In quest’ultimo caso, però, per i medesimi motivi accennati, la Corte non ha legittimato come poteri dello Stato né i partiti né i gruppi parlamentari, però poi ha agito in modo non del tutto lineare: ha aperto addirittura a ricorsi dei singoli parlamentari per usurpazione delle loro attribuzioni, ma poi, nei casi concreti, ha bocciato tutti i ricorsi, temendo di aprire una voragine (p. 56).
Da segnalare poi che le Camere godono di autonomia contabile: approvano il proprio bilancio e il rendiconto (p. 61).
Rilevante anche l’autodichia su stato giuridico ed economico dei dipendenti che si svolge tramite due organi, uno di primo grado e uno di appello (pp. 62-66).
Il capitolo si chiude poi precisando il significato dei precedenti, ossia singoli atti o comportamenti con cui si risolve una questione; la catena dei precedenti forma la cosiddetta prassi, che può essere più o meno uniforme (p. 67). Decisivo è su questo il giudizio del Presidente di Assemblea che spesso, proprio per la difformità dei precedenti, si trova di fronte a un’ampia possibilità di scelta.
Si parla quindi dell’importanza delle convenzioni, il cui mancato rispetto non è comunque sanzionabile (p. 72) e delle consuetudini che in questo ambito sono praticamente assimilabili alle convenzioni (p. 75).
Il Manuale GL a p. 73 ci ricorda che la Corte ha riconosciuto due consuetudini: l’autonomia contabile, evitando quindi il controllo della Corte dei Conti, e la sfiducia individuale.
Un caso particolare di rapporto tra legge e regolamento si è avuto in occasione della pandemia allorquando l’art. 9-quinquies.12 d.l. n. 52/2021 impose agli “organi costituzionali, ciascuno nell’ambito della propria autonomia [di adeguare] il proprio ordinamento alle disposizioni” che prevedevano l’obbligo per i dipendenti pubblici di possedere e esibire il c.d. green pass. A tale disposizione Camera e Senato decisero in piena autonomia di dare seguito (v. delibere dell’Ufficio di Presidenza della Camera del 22 settembre 2021 e del Consiglio di Presidenza del Senato del 5 ottobre 2021, applicate dai relativi Collegi dei Questori con delibere rispettivamente del 12 e 13 ottobre 2021), specificando tempi e modalità operative e estendendo agli inottemperanti le sanzioni disciplinari già previste (§ 6.4; sulla pretesa violazione della riserva costituzionale di regolamento parlamentare v. Corte cost. 255-256/2021).
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