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COMITATO PER LA LEGISLAZIONE (a cura di Francesca Caleca e Davide Ragone)
Cosa è il Comitato per la legislazione?
-In estrema sintesi, è un organo presente sia alla Camera che al Senato (da questa legislatura), che ha il compito di fornire indicazioni e pareri sulla qualità dei progetti di legge all’esame del Parlamento
Quando è stato istituito?
-Camera: è stato istituito nel 1997 (24 settembre) con l’introduzione dell’articolo 16-bis al regolamento della Camera
-Senato: è stato istituito nel 2022 (27 luglio) con l’introduzione dell’articolo 20-bis al regolamento del Senato. Con la formale istituzione nel gennaio 2023, è stata sanata una lacuna istituzionale a più riprese lamentata dalla dottrina.
QUESTIONE: arricchisce lo spettro degli organi preposti alla buona scrittura delle leggi, già formata dal Comitato per la legislazione alla Camera e dal Dipartimento per gli Affari Giuridici e Legislativi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, oltre all’autorità delegata in materia di semplificazione….
Più generale trend di allineamento tra le due camere (equiparato l’elettorato attivo di Camera e Senato)… secondo alcuni la modifica è stata favorita da una novità macroscopica a livello costituzionale: QUALE ? La riduzione del numero dei parlamentari ha fornito l’occasione per una revisione complessiva del regolamento del senato che era già stato revisionato nel 2017 in maniera incompleta.
COMPOSIZIONE e PRESIDENZA
-Camera: è composto di dieci deputati (fino al 99 erano 8), scelti dal Presidente della Camera in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni; è presieduto, a turno, da uno dei suoi componenti, per la durata di sei mesi ciascuno — la durata è stata allungata da 6 a 10 mesi dapprima in via sperimentale con parere della Giunta per il regolamento della Camera dei deputati del 16 ottobre 2001, per poi essere cristallizzata in maniera definitiva dal parere reso dalla medesima Giunta il 6 novembre 2009 — DOMANDA: CHE EFFETTO QUESTO ALLUNGAMENTO ? Conferire ai lavori maggiore stabilità. (La Presidente Polidori Catia FI)
-Senato: è composto di otto senatori, scelti dal Presidente del Senato in modo da garantire la rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni; è presieduto, a turno, da uno dei suoi componenti, per la durata di un anno ciascuno. (Pirovano attualmente)
RATIO: la composizione sfugge alla proporzionalità tipica delle Commissioni parlamentari permanenti. Riflesso per principio della decisione per consenso, e si caratterizza, al contrario, da una rappresentanza paritaria tra maggioranza ed opposizione, sottolineando maggiormente l’accezione tecnico-istituzionale dell’organo a scapito della dimensione politica.
COMPITI
Camera: Il comitato esprime pareri alle commissioni su loro impulso, in generale un quinto dei loro componenti (per prassi non si procede a votazioni, in caso di impasse il Presidente del comitato renderà conto alla Commissione di merito dell’impossibilità di esprimere un parere e delle diverse posizioni emerse), sui progetti di legge da queste esaminati, per cui non a caso le sue funzioni sono state definite di “altruismo istituzionale” di tipi legislativo.
I pareri del comitato, che potranno recare anche le opinioni dissenzienti su richiesta degli interessati (vedi differenza adozione per consenso e dissenting seduta della Giunta per il regolamento dell’8 maggio 2013), hanno il valore e l’efficacia di quelli resi dalle Commissioni-filtro, nel senso che il mancato adeguamento da parte della Commissione di merito in sede legislativa o redigente comporterà la remissione in Assemblea.
Se l’esame è in sede referente, nella relazione all’Assemblea occorre motivare le ragioni del mancato adeguamento (da parte del relatore per iscritto o oralmente anche in sede di replica).
A volte, i più significativi suggerimenti che vengono contenuti nei pareri del Comitato sono stati tradotti in proposte emendative o in appositi ordini del giorno di sensibilizzazione dell’esecutivo, mentre ordinariamente si tenta il recepimento attraverso rapporti con componenti della Commissione di merito e segnatamente con il Relatore.
I pareri dovranno riguardare la qualità dei testi legislativi, con riferimento alla loro omogeneità, alla semplicità, alla chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all’efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente.
Proposte non accolte sul funzionamento del CpL
-Prevedere la designazione di membri supplenti che potessero partecipare alle sedute senza diritto di voto , o di stabilire espressamente la possibilità di avvalersi del supporto e della consulenza degli Uffici della Camera ed eventualmente di esperti non hanno mai avuto seguito.
-Non ha avuto seguito nemmeno la proposta di poter costituire su proposta del Presidente della Camera dei comitati per la legislazione ad hoc.
-Non è stata confermata l’iniziale ipotesi secondo cui i membri del comitato dovevano essere scelti dal Presidente solo tra i componenti della Giunta per il Regolamento. Una compensazione però è che il Presidente può ex art. 16 bis comma 7 convocare congiuntamente Comitato per la legislazione e Giunta per il Regolamento. Pur in assenza di previsioni vi sono state sedute dei comitato dedicate ad audizioni cui hanno partecipato membri della prima commissione affari costituzionali. Dopo all’attivazione dell’omologo comitato presso il Senato che vedremo dopo, si sono avute sedute congiunte dei due comitati per lo svolgimento di procedure informative (es. seduta congiunta del 9 gennaio 2024).
Dopo la riforma del regolamento Camera del 1999 sono state affidate al comitato ulteriori competenze in materia di parere obbligatorio sui disegni di legge contenenti deleghe legislative o autorizzazioni regolamentari (di delegificazione), nonché osservazioni sugli schemi di atti normativi del Governo su richiesta di un quinto dei membri della competente commissione di merito. Per prassi il comitato analizza anche per i profili di competenza gli strumenti della programmazione legislativa dell’UE.
In questi anni gli sforzi di razionalizzazione dei processi normativi e di miglioramento della qualità dei testi legislativi sono stati molteplici e in tal senso merita attenzione la disposizione contenuta nell’.art. 96 bis del regolamento camera: in base a questo i ddl di conversione dei decreti legge sono assegnati anche al Comitato per la legislazione, che esprime pareri alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto-legge che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge, previste dalla vigente legislazione.
Al riguardo, è stata anche prevista in via sperimentale la possibilità che il Comitato, se ne fa richiesta almeno un quinto dei componenti della Commissione competente in sede referente – entro la conclusione dell’esame degli emendamenti- , esprima un ulteriore parere sul testo del disegno di legge di conversione e del relativo decreto-legge risultante dall’approvazione degli emendamenti in Commissione. Il parere poi è reso alla Commissione competente se compatibile con i tempi previsti per la conclusione dell’esame in sede referente. Diversamente, il secondo parere può essere reso direttamente all’Assemblea ed è enunciato dal Presidente della Camera, senza che però possa ipotizzarsi alcun effetto impediente.
A partire dal 1999 la forma tipizzata del parere ha escluso un valutazione di carattere favorevole o contraria al provvedimento, si collega piuttosto a specifici giudizi riferiti ai parametri stabiliti dagli artt. 16 bis e 96 bis rC. Inoltre, con l’innovazione introdotta a partire dal quinto semestre di attività, nella premessa dei pareri si collocano soltanto gli elementi di carattere ricognitivo, quali presupposti dei rilievi espressi, mentre la stessa struttura dei pareri può articolarsi in raccomandazioni, che possono avere anche valenza pro futuro, osservazioni e condizioni. Secondo l’impostazione data nella seduta del comitato del 20 gennaio 1998, le condizioni riguardano modifiche puntuali da introdurre nel testo, mentre le osservazioni equivarrebbero ad inviti a porre rimedio alle eventuali incongruenze riscontrate.
EFFETTI CONCRETI DEL PARERE
-Camera: 6. Qualora le Commissioni non intendano adeguare il testo del progetto di legge alle condizioni contenute nel parere del Comitato: in SEDE REFERENTE debbono indicarne le ragioni nella relazione per l’Assemblea; in SEDE LEGISLATIVA progetto di legge è rimesso all’Assemblea (93.3); in SEDE REDIGENTE il Presidente del CpL fa illustrazione all’Assemblea subito dopo il relatore del progetto di legge e presenta un apposito ordine del giorno (su tale ordine del giorno l’Assemblea delibera, sentito un oratore a favore e uno contro per non più di cinque minuti ciascuno, con votazione nominale elettronica), che, se approvato, comporta il riesame nella Commissione di merito per uniformarlo e il procedimento in Assemblea ha inizio nella seduta successiva (96.4)
SENATO: Mediante le modifiche del 27 luglio del 2022 dopo circa 25 anni è stato introdotto anche presso la Camera alta un comitato per la legislazione, composto da otto senatori, in misura paritaria tra maggioranza e opposizione, presieduto a turno dalla durata di un anno da uno dei suoi membri, con alternanza tra maggioranza e opposizione.
Rispetto alla Camera si deve segnalare subito la mole delle attribuzioni previsti che per alcuni possono avere effetti controproducenti circa la funzionalità stessa dell’organo neo-istituito .
In sintesi, il parere è obbligatorio (ma non vincolante): per tutti i disegni di legge discussi dall’Assemblea dopo l’esame in sede referente o redigente o dalle Commissioni in sede deliberante, i disegni di legge di conversione dei decreti legge.
Facoltativamente invece, su richiesta della Commissione competente, gli schemi di atti normativi del Governo, oppure i disegni di legge recanti norme di delegazione legislativa o disposizioni autorizzate all’esercizio della funzione regolamentare del Governo o da parte di altri soggetti in materie già disciplinate con legge (disposizioni di delegificazione, nell’ambito della legge si autorizza l’emanazione di un regolamento, in genere i c.d. regolamenti di semplificazione o autorizzati).
Abbiamo visto che alla Camera l’esame del Comitato è obbligatorio in queste due ultime fattispecie.
Anche i parametri di riferimento sono più estesi rispetto a quello della camera, dato l’espresso riferimento alla “valutazione di impatto”, anche se i nodi rispetto allo svolgimento di tale compito, come vedremo, sono ancora molti.
Una piccola rottura di sistema si colloca nel comma 6, ultimo periodo, del 20 bis, laddove viene prevista la possibilità che la Presidenza ammetta la presentazione in assemblea di emendamenti riferiti a progetti di legge pur esaminati in sede redigente, qualora strettamente rivolti ad adeguare il testo in discussione alle condizioni contenute nel parere del Comitato.
Questa rottura regolamentare è evidente anche perché non è da escludere a priori il rischio di ulteriori emendamenti o subemendamenti, a loro volta virtualmente consequenziali alle modifiche legate alle condizioni del Comitato. Alcuni sostengono che una maggiore cautela avrebbe consigliato di non intaccare la specificità procedurale della sede redigente, la cui ratio consiste proprio nel velocizzare l’esame dell’articolato in Assemblea, limitando il suo potere deliberativo nei riguardi di eventuali emendamenti.
Infine, mediante una norma di rinvio (comma 6) per i pareri del Comitato sono previsti gli stessi effetti ostativi attribuiti alle Commissioni c.d. filtro con riferimento a progetti di legge esaminati in sede deliberante (se non si conforma si rimette all’Assemblea).
Effetti concreti del parere
-Senato: Qualora le Commissioni che procedono in SEDE DELIBERANTE non intendano adeguare il testo del disegno di legge alle condizioni contenute nel parere del CpL, si applicano 35.2, il DDL rimesso all’Assemblea se il Governo o un decimo dei componenti del Senato o un quinto dei componenti della Commissione lo richiedano al Presidente del Senato, o, a discussione già iniziata, al Presidente della Commissione, che il DDL stesso sia discusso e votato dall’Assemblea oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto, con le modalità e nei limiti di cui al comma 2 dell’articolo 109… e altre ipotesi) e altre restrizioni ex art. 40.5
mentre per i disegni di legge discussi in Assemblea dalla SEDE REDIGENTE, la Presidenza può ammettere la presentazione di emendamenti strettamente volti ad adeguare il testo in discussione alle condizioni contenute nel parere del Comitato.
Effetti dei pareri sull’iter legis
In linea generale i pareri espressi dal Comitato per la legislazione, tanto alla Camera quanto al Senato, possono essere disattesi dalle Commissioni competenti (o dall’Aula) in quanto non vincolanti. Tuttavia, diverse sono le modalità in cui è modulata tale possibilità, con conseguenze rilevanti sul piano dell’effettiva incidenza di detti pareri.
Comune è la disciplina prevista per un disegno di legge assegnato a una Commissione in sede deliberante: il disegno di legge è rimesso all’Assemblea qualora la Commissione competente per materia non si conformi alle condizioni poste dal parere del Comitato (art. 16-bis, comma 6 r.C., che rinvia all’art. 93, comma 3 r.C.; art. 20-bis, comma 6 r.S.).
Con riferimento all’esame in sede redigente si hanno invece scostamenti significativi tra i due regolamenti: se alla Camera si prevede che il contenuto del parere disatteso venga recuperato dalla presentazione di un ordine del giorno in Assemblea (il rinvio è all’art. 96, comma 4 r.C.), al Senato invece, durante il seguito dell’iter in Assemblea, «la Presidenza può ammettere la presentazione di emendamenti strettamente volti ad adeguare il testo in discussione alle condizioni contenute nel parere del Comitato» (art. 20-bis,
comma 6 r.S.).
Mentre la soluzione adottata alla Camera appare come più rispettosa della sede redigente (per la quale non dovrebbero ammettersi modifiche al testo al di fuori dell’esame in Commissione), al Senato non si deve però sottovalutare la ponderazione di interessi che può essere svolta dal Presidente di Assemblea nel suo ruolo di filtro, nel vagliare l’ammissibilità di tali emendamenti.
Per quanto riguarda infine l’esame in sede referente, le discipline dei due Comitati tornano a riallinearsi. Tanto alla Camera quanto al Senato la Commissione di merito può infatti non adeguare il testo di legge alle condizioni formulate nel parere; tuttavia, nel rifiutarsi, deve motivarne le ragioni nella relazione all’Assemblea (art. 16-bis, comma 6 r.C.). La stessa relazione, destinata all’Assemblea, reca in allegato il parere reso in sede referente dal Comitato alle Commissioni competenti. Su richiesta di almeno un membro del Comitato che abbia espresso un’opinione dissenziente, lo stesso parere reca seco anche le eventuali dissenting opinions e le relative motivazioni (si vedano in parallelo gli artt. 16-bis, comma 5
r.C. e 20-bis, comma 5 r.S.).
TERMINI PER IL PARERE
-Camera: l’articolo 16-bis, comma 3, del regolamento rimanda al 73.2 per il quale il parere è espresso, di norma, nel termine di 8 giorni dall’effettiva distribuzione dello stampato [per il CdL decorrono dal giorno della richiesta formulata dalla Commissione competente], 3 giorni per i progetti di legge dichiarati urgenti e per i disegni di legge di conversione di decreti-legge.
Proroga: può essere concessa dalla Commissione competente per il merito di durata pari al termine ordinario
Ulteriori o maggiori proroghe: solo in casi eccezionali e in seguito ad autorizzazione espressa del Presidente della Camera
E se scadono i termini?: se i predetti termini scadono senza che il parere sia pervenuto, la Commissione competente per il merito può procedere nell’esame del progetto.
-Senato: (nel medesimo articolo 20-bis) 4. Il parere del CdL è espresso in tempo utile per la conclusione dell’esame, e comunque non oltre 5 giorni dalla trasmissione del testo; 8. sui disegni di legge di conversione dei decreti-legge esprime entro cinque giorni il proprio parere alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto-legge che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge, previste dalla legislazione vigente.
-Senato: 3. Il Comitato esprime pareri sui disegni di legge discussi dall’Assemblea o dalle Commissioni in sede deliberante. + le Commissioni possono sempre deliberare di richiedere il parere del Comitato sugli schemi di atti normativi del Governo.
Si nota la gravosità della funzione poiché si attribuisce all’organo il compito di lavorare su tutti i disegni di legge (discussi in Assemblea o in commissione deliberante), senza dare spazio a particolari criteri di assegnazione. Una mole di lavoro assai impegnativa per un organo così ristretto e che evidenzia la diversa dimensione dall’omologo alla Camera, in quanto se da un lato sembra venga valorizzato il ruolo di doppio filtro del Comitato, dall’altro si elimina il criterio della selezione dei progetti di legge da sottoporre all’attenzione dell’organo
-Camera/Senato – ATTIVAZIONE OBBLIGATORIA
-(norma Camera): 6-bis Le Commissioni, immediatamente dopo avere proceduto alla scelta del testo adottato come base per il seguito dell’esame ovvero, in mancanza, a conclusione dell’esame preliminare di cui all’articolo 79, comma 2, trasmettono al Comitato i progetti di legge recanti norme di delegazione legislativa (DELEGA) o disposizioni volte a trasferire alla potestà regolamentare del Governo o di altri soggetti materie già disciplinate con legge (DELEGIFICAZIONE)… uguale al comma 7 per il Senato
-(norma Senato): 8. Al Comitato sono assegnati i disegni di legge di conversione dei decreti-legge, sui quali esprime entro cinque giorni il proprio parere alle Commissioni competenti, anche proponendo la soppressione delle disposizioni del decreto-legge che contrastino con le regole sulla specificità e omogeneità e sui limiti di contenuto dei decreti-legge, previste dalla legislazione vigente.
-Camera: ATTIVAZIONE EVENTUALE 3. esprime pareri alle Commissioni sui progetti di legge esaminati in Commissione, qualora (COMMA 4) ne sia fatta richiesta da almeno un quinto dei loro componenti: le Commissioni trasmettono al CpL i progetti di legge affinché esso esprima parere sulla qualità dei testi, con riguardo alla loro omogeneità, alla semplicità, chiarezza e proprietà della loro formulazione, nonché all’efficacia di essi per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente.
++++ Al comma 5 per il Senato c’è la stessa formula della Camera sulla qualità del testo, ma si aggiunge che il CpL Il Comitato si esprime sulla valutazione d’impatto… in Senato è già preposto l’Ufficio Valutazione Impatto come organo incaricato alla valutazione delle politiche pubbliche, con caratteristiche molto ben delineate. Esso è un organo tecnico, con natura d’imparzialità (tale da essere presieduto dal presidente del Senato), volto a rendere il decisore politico informato sulle azioni legislative in una posizione di assoluta neutralità e rigore analitico. La sua funzione si presenta pertanto come ancillare agli organi di decisione politica: è in un regolamento minore
—-Il parere è richiesto non prima della scelta del testo adottato come base per il seguito dell’esame. La richiesta deve essere presentata entro termini compatibili con la programmazione dei lavori della Commissione e dell’Assemblea relativamente al progetto di legge al quale è riferita, e non determina comunque modificazione al calendario dei lavori dell’Assemblea o della Commissione.
-Camera/Senato:
-All’esame presso il CpL partecipano il relatore e il rappresentante del Governo (stessa previsione 20-bis.4 per il Senato)
– Dissenting opinion Su richiesta di uno o più membri del Comitato che abbiano espresso opinioni dissenzienti, il parere dà conto di esse e delle loro motivazioni (formula identica per il Senato) consente di alimentare un dibattito giuridico interno al collegio conferendogli trasparenza e pubblicità
L’opinione dissenziente è un istituto che, tradizionalmente, appartiene agli organi giurisprudenziali. Eppure, il comma 5 del 20-bis ne prevede l’esistenza, alimentando maggiormente l’idea di un Comitato prettamente tecnico-giuridico. Nei tempi stabiliti per l’espressione del parere, infatti, uno (o più membri) tra i componenti bipartisan, può esprimere un giudizio differente rispetto a quello espresso dall’organo di cui è parte. La turnazione della presidenza, così come la prassi in vigore alla Camera della turnazione del relatore , senza scelta da parte del Presidente sulla base di un criterio politico, favoriscono l’idea tecnica dell’organo. L’elemento di autorevolezza ulteriore, in questo senso, viene dato dal fatto che, alla Camera, escludendo la formulazione “favorevole o contrario”, ma prevedendo anch’essa la presenza di dissenting opinion, l’organo pare muoversi in ottica collegiale, ma con possibilità di opinioni difformi. Si vedrà cosa la prassi riserverà al Comitato al Senato, ma è ragionevole pensare che si possa orientare con un metodo analogo, specie se si considera la storia del suo omologo alla Camera che, spesso, ha presentato pareri espressi all’unanimità.
La dissenting opinion, in quest’ottica assume un valore estremamente positivo. Se da un lato rafforza l’autorevolezza del Comitato, perché permette di mantenere una dialettica in punto di diritto in grado di equilibrare le diverse opinioni, dall’altro consente di verificarne maggiormente la trasparenza delle scelte, favorendo una sorta di pubblicità del dibattito interno che è fondamentale per le Assemblee politiche.
Non a caso, l’esperienza del Comitato alla Camera, al servizio di un riavvicinamento al ruolo della centralità del Parlamento, è stata più volte richiamata dalla Corte Costituzionale, citandone i pareri come strumenti interpretativi.
Ogni opinione, tra le altre cose, in quanto costretta a basarsi sostanzialmente su parametri tecnici, alimenterà potenzialmente il dibattito tecno-normativo, fornendo ulteriori spunti di riflessione tanto per la maggioranza, quanto per l’opposizione parlamentare. Inoltre, anche l’opinione dissenziente, benché sconnessa da qualsiasi vincolo o quasi-vincolo, può fornire un’opera consultiva nei confronti dell’Assemblea, seppur da una prospettiva differente rispetto a quella dell’organo nel suo complesso.
Un PARERE VISTO DA VICINO
-Contengono osservazioni, condizioni e raccomandazioni. Le prime due fanno riferimento all’efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente, la chiarezza delle formule utilizzate, l’omogeneità e i limiti di contenuto (quest’ultima voce solo per i decreti legge). Le raccomandazioni invece fanno riferimento al corretto utilizzo degli strumenti legislativi.
Se le osservazioni sono definibili come degli “inviti a porre rimedio ad eventuali incongruenze”, solo le condizioni, intese come “modifiche puntuali da introdurre nel testo”, esercitano una forza all’interno del procedimento in grado di andare oltre la mera consultazione. Tanto è vero che, ai sensi del comma 6, se la Commissione di merito si trova in sede deliberante, le condizioni “contenute nel parere” costringono la Commissione ad un adeguamento del testo di legge. In caso contrario, il testo stesso viene rimesso all’Assemblea. Le condizioni del Comitato, dunque, esprimono una forza vincolante con riferimento alla Commissione che, qualora non si adegui, “perde” la propria sede deliberante. Il Comitato, dunque, comportandosi come una Commissione “filtro”, esprime un “parere rinforzato”, che in dottrina è comunemente affidato alle Commissioni non ricomprese tra quelle indicate dall’articolo 40 del r.S.(quelli citati sono la quarta commissione politiche UE, la prima, la quinta bilancio, la seconda giustizia, commissione parlamentare per le questioni regionali che è bicamerale) DA CHIARIRE. Il comma 6 dell’articolo 20-bis al Senato enuncia anche la tipologia di effetto delle condizioni contenute nei pareri espressi in relazione ad un disegno di legge discusso in Commissione redigente.
Sviluppi
1. Aspetto applicativo
Importanza di considerare le prassi affermatesi presso la Camera e il Senato riguardo alla legislazione.
Camera dei Deputati
Rinnovato ruolo interventista del Comitato per fare argine ai vizi della legislazione, specialmente durante l’emergenza pandemica.
Utilizzo dei D.P.C.M.: La pandemia Covid-19 ha portato a un uso intensivo dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (d.P.C.m.) come strumento normativo essenziale.
I d.P.C.m. sono stati il principale strumento per gestire la crisi, in combinazione con decreti-legge di abilitazione.
Evoluzione post-pandemia: Con la fine del Governo Conte II e l’inizio del Governo Draghi, è stato ripristinato l’uso del decreto-legge come veicolo privilegiato per limitare le libertà personali.
Tale transizione è stata influenzata dal parere del Comitato sul decreto-legge 2 del 2021 e dall’ordine del giorno Ceccanti n. 8 del 2021, accolto dal Governo.
Senato
Riferimento ai primi mesi di attività del Comitato, da metà gennaio a metà maggio 2023-> Tempo relativamente breve, ma significativo per affermare un orientamento applicativo.
Creazione di nuovi strumenti di intervento, tra cui la possibilità di presentare emendamenti direttamente presso le Commissioni competenti.
Inizialmente, i pareri del Comitato si allineavano con quelli della Camera, ma il Comitato ha innovato rapidamente la sua modalità di lavoro.
Emendamenti presentati e, se approvati in Commissione, comportano il recepimento delle modifiche specifiche al testo di legge, come indicato nei pareri.
Questa novità offre una soluzione creativa per superare il principale limite del Comitato, che è l’essere un organo consultivo senza poteri decisionali.
Risultati e impatto
Recepimento degli emendamenti:
Gli emendamenti presentati dal Comitato presso il Senato sono stati per lo più recepiti dalle Commissioni competenti, confermando un ruolo incisivo del Comitato.
Alla Camera, l’emendamento di coordinamento, predisposto dal relatore nella Commissione competente, risulta meno incisivo rispetto agli strumenti del Comitato al Senato.
Efficacia del Comitato:
Da organo secondario e di dubbia efficacia, il Comitato ha saputo ritagliarsi spazi sempre più determinanti per migliorare la qualità della legislazione.
L’autorevolezza dei pareri ha contribuito a creare una vera e propria “giurisprudenza” in materia, inizialmente alla Camera e oggi anche al Senato.
Prospettive->Coordinamento tra i due Comitati: Necessità di un coordinamento per sviluppare una linea giurisprudenziale unitaria. Obiettivo finale: Costruire principi e regole che assicurino uno standard di qualità nella normazione.
NUMERI (SCORSA LEGISLATURA: solo Camera):
-Grazie alle relazioni pubblicate al termine di ogni turno di presidenza, possiamo osservare che, tra il 2018 e il 2022, il comitato ha espresso pareri su un totale di 160 proposte di legge. In totale sono state formulate 340 osservazioni, 129 condizioni e 111 raccomandazioni
— DOTTRINA in larga parte scettica sul rendimento del Comitato, vista la scarsa vincolatività che i pareri possiedono nella scansione procedurale;
PROFILI DI VALUTAZIONE D’IMPATTO
Il drafting normativo, che si concentra sull’adeguatezza delle soluzioni legislative rispetto alle esigenze sociali emergenti, si basa su strumenti chiave come l’analisi di impatto ex ante e la verifica d’impatto ex post. Questi strumenti sono essenziali per garantire che la normativa risponda efficacemente alle istanze della società. È compito del Legislatore, attraverso una programmazione accurata, condurre un’analisi approfondita dell’impatto delle iniziative normative prima della loro adozione formale, nonché verificare l’efficacia della legge durante la sua attuazione. Una produzione normativa di qualità non solo promuove la trasparenza e la certezza del diritto, ma è anche fondamentale per la buona amministrazione e la crescita del Paese.
Due documenti rilevanti in questo contesto sono l’Analisi di Impatto della Regolazione (AIR) e la Verifica dell’Impatto della Regolazione (VIR). La loro introduzione è il risultato di un processo iniziato con la legge di semplificazione del 2005, e proseguito con successivi atti normativi, culminando nel d.P.C.M. del 15 settembre 2017, che disciplina la loro applicazione. Tuttavia, nonostante i progressi, l’implementazione di queste pratiche in Italia è ancora afflitta da carenze significative. La legislazione italiana continua a essere caratterizzata da un uso eccessivo della decretazione d’urgenza e da forzature nel procedimento legislativo ordinario, il che limita l’efficacia degli strumenti AIR e VIR, spesso considerati meri adempimenti burocratici.
Un ulteriore problema è la mancanza di una visione interistituzionale nella valutazione d’impatto, con la maggior parte delle procedure che rimangono concentrate nell’ambito governativo. A differenza di altri Paesi, il Parlamento italiano non ha prerogative esplicitamente indicate nella Costituzione riguardo a questa materia. Tuttavia, il Comitato per la legislazione del Senato ha un ruolo specifico, essendo responsabile di esprimere pareri sull’analisi d’impatto per i disegni di legge di iniziativa governativa, inclusi quelli per la conversione dei decreti-legge. Le osservazioni del Comitato mirano a migliorare la regolamentazione, rispondendo alle esigenze della società e contribuendo all’efficacia delle politiche pubbliche tramite dati e informazioni pertinenti.
Per esprimere i propri pareri, il Comitato si avvale delle relazioni AIR prodotte dal Governo e dei dossier dell’Ufficio di Valutazione Impatto del Senato (UVI), che fornisce studi e ricerche sui costi e benefici delle politiche pubbliche. Tuttavia, si è notato che non c’è un coordinamento efficace tra l’UVI e il Comitato, dato che le funzioni sono distinte: l’UVI produce studi non necessariamente legati all’attività legislativa corrente, mentre il Comitato deve intervenire in modo concreto nel processo legislativo.
In materia di analisi e valutazione d’impatto, il Comitato ha sistematicamente verificato la presenza di analisi tecnico-normativa (ATN) e AIR a corredo dei disegni di legge. Tuttavia, ritardi nella presentazione di tali documenti, specialmente per i disegni di legge di conversione, ostacolano una valutazione adeguata da parte degli organi parlamentari. Inoltre, il Comitato ha evidenziato lacune metodologiche nelle AIR e ha richiesto il rispetto dei principi per le consultazioni pubbliche.
Cfr. parere del Comitato sull’atto Senato 1222: «invita il Governo ad assicurare la tempestiva presentazione dell’analisi tecnico-normativa e dell’analisi di impatto della regolamentazione a corredo dei disegni di legge per consentire a questo Organo parlamentare di adempiere alle funzioni istituzionali di cui all’articolo 20-bis del Regolamento del Senato;».
Dal 2024, il Comitato ha avviato un’indagine conoscitiva sui profili critici della produzione normativa, in collaborazione con il Comitato per la legislazione del Senato. Questo passo rappresenta un’importante acquisizione procedurale, mirata a raccogliere informazioni e suggerimenti per migliorare la qualità della legislazione. L’indagine si concentra su criticità come la confluenza di decreti-legge e l’intreccio di provvedimenti normativi, con l’obiettivo di suggerire interventi legislativi e regolatori per affrontare le problematiche emerse.
Altre esperienze a confronto
Francia: Office parlementaire d’évaluation de la legislation e Comité d’évaluation et de controle des politiques publiques
In Francia, l’Office parlementaire d’évaluation de la legislation è stato creato con la legge n. 96-516 del 14 giugno 1996, con l’intento di rinnovare il lavoro parlamentare ordinario. Questo ufficio, privo di pregiudizi sulle competenze delle commissioni permanenti, aveva il compito di raccogliere informazioni e avviare studi per valutare l’adeguatezza della legislazione alle situazioni influenzate dalle leggi stesse, includendo anche la semplificazione legislativa. Tuttavia, a seguito della riforma costituzionale del 2008 e delle modifiche al procedimento legislativo, l’ufficio ha visto un cambiamento nelle sue attività e, infine, è stato soppresso dalla legge 689 del 15 giugno 2009.
L’organo era composto paritariamente da senatori e deputati dell’Assemblea Nazionale, con una composizione che includeva membri di diritto e otto membri designati dai gruppi politici per garantire una rappresentanza proporzionale. La presidenza dell’ufficio alternava annualmente il presidente della commissione “des lois” dell’Assemblea Nazionale e il corrispettivo al Senato.
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