Premessa
Quello che conta ai nostri fini sono soprattutto i sistemi usati per le Camere politiche, però è importante avere presenti alcuni elementi sistemici che li condizionano e che sono anche un vincolo per ulteriori riforme
Riferimenti nei Manuali
La parte sui sistemi elettorali è trattata nel Manuale Gianniti-Lupo nel capitolo V, pp. 107-131e nel Manuale Mannino-Curreri nel Cap. 1, pp. 25-32
Prima parte: i sistemi stabilizzati, Comuni e Regioni; come ci si arrivò, cosa dicono, che influenze sistemiche hanno
1.1 Come ci si arrivò sui Comuni nel 1993
Partiamo però dal come nacquero.
In generale fate riferimento a questo testo del prof, Clementi
e a questo del prof. Fusaro
Come è noto la prima legge elettorale ‘riformata’ fu la legge 81/1993 sull’elezione diretta del sindaco, relatore Ciaffi (Dc-Ppi), rimasta sostanzialmente inalterata e trasfusa nel Tuel (Testo Unico Enti Locali) che intervenne poche settimane prima del referendum previsto per il 18 aprile 1993, dopo che era stato ammesso il quesito che avrebbe esteso ai comuni maggiori il sistema maggioritario dei comuni sotto 5 mila abitanti. Sull’elezione diretta del sindaco si era sviluppato il conflitto politico decisivo nel febbraio 1990 quando per quattro volte il Governo Andreotti aveva posto la fiducia per evitare il suo inserimento nella legge 142/1990 sulle autonomie locali. Ciò aveva portato nel mese di aprile alla prima campagna referendaria su tre quesiti: preferenza unica Camera (su cui si votò il 9 giugno 1991), Senato e Comuni (questi ultimi due sul momento dichiarati inammissibili dalla Corte).
https://it.wikipedia.org/wiki/Referendum_abrogativo_in_Italia_del_1991
Dobbiamo tenere conto del grave impatto di delegittimazione delle elezioni comunali di Roma di fine ottobre 1989, dove il psi era arrivato terzo ma ottenne il sindaco (Carraro) sulla base di un accordo riservato prima del voto col segretario Dc Forlani e col Presidente del Consiglio Andreotti, pochi giorni prima della caduta del Muro
https://it.wikipedia.org/wiki/Elezioni_amministrative_in_Italia_del_1989
Una seconda raccolta su quesiti riformulati portò all’indizione dei referendum per il 18 aprile 1993: si svolse però solo quello sul Senato, essendo stato quello sui Comuni superato dalla legge. Ci furono però anche altri 7 referendum su altri temi
https://it.wikipedia.org/wiki/Referendum_abrogativi_in_Italia_del_1993
1.2 segue breve illustrazione delle formule comunali fino a 15 mila e sopra 15 mila
La caratteristica è che si tratta di formule majority assuring (con 2 eccezioni che capitano di rado sopra 15 mila abitanti, ossia il caso di un vincente al primo turno e cui liste non abbiano superato il 40 per cento e quello di un vincitore al secondo turno con un’altra coalizione che abbia superato il 50 al primo) e che questa ‘assicurazione’ prosegue per l’intera consiliatura col meccanismo simul..simul.
Le differenze principali stanno nel fatto che sopra 15 mila si può sdoppiare il voto tra sindaco e liste perché a un unico candidato possono corrispondere più liste, che c’è un secondo turno eventuale, che il premio si ferma al 60% dei seggi, mentre sotto 15 mila a una lista corrisponde un sindaco, il turno è unico, il premio è di due terzi
Qui trovate i dettagli
1.3 Come si arrivò alla legge Tatarella nel 1995 e alla riforma costituzionale sull’elezione diretta nel 1999
Per le Regioni l’intervento fu in due tappe: 1995 riforma elettorale e 1999 costituzionale.
Ciò si rese necessario perché con la crisi del Governo Berlusconi e la nascita del Governo Dini si persero alcuni mesi, quasi a ridosso delle regionali previste per tutte le ordinarie nell’aprile 1995. Si poté solo fare un intervento elettorale e non costituzionale, spostando un 20 per cento dei seggi dalle circoscrizioni provinciali a un listino regionale il cui capolista era solo politicamente indicato alla guida della Regione. La formula era però majority assuring: nel caso più probabile si assicurava alla coalizione vincente il 55 per cento dei seggi.
https://it.wikipedia.org/wiki/Elezioni_regionali_in_Italia_del_1995
L’adizione di un sistema majority assuring portò a una crisi nell’ex schieramento del Terzo Polo delle elezioni 1995, in particolare nel Ppi unitario, che si divise in due tronconi. Vennero così a crearsi la coalizione di centrosinistra, primo embrione dell’Ulivo (nella maggior parte dei casi da sola, senza Rifondazione Comunista) e il Polo della Libertà sul centro-destra, senza la Lega che correva da sola.
Non essendo prevista previsto una durata della consiliatura regionale in Costituzione venne prevista una norma incidente sulla forma di governo: nel caso di rottura del rapporto fiduciario nel primo biennio la legislatura si sarebbe interrotta al termine dello stesso, una sorta di Giunta a durata biennale garantita. Altrimenti la consiliatura poteva proseguire. Venne chiamata norma antiribaltone e per il primo biennio funzionò, ma terminato il periodo si produssero varie crisi.
Per questo per le regioni ordinarie con la legge costituzionale n. 1/1999 si pose come regola l’elezione diretta del Presidente e il simul..simul, mutuando la forma di governo comunale, anche se si concesse la possibilità di deroga attraverso gli Statuti e si rinviò alla legge Tatarella come norma transitoria, trasformando la materia elettorale regionale da esclusiva statale a concorrente.
Tutte le Regioni ordinarie scelsero la formula standard senza usare la deroga; la Calabria provò ad aggirare le norme con un’elezione contestuale di Presidente e Vice, col secondo che avrebbe potuto subentrare al primo senza passare per le elezioni, ma venne poi censurata dalla Corte costituzionale.
La legge 165/2004 fissò poi i principi fondamentali tra cui quello del divieto del terzo mandato consecutivo
Per le Speciali intervenne poi la legge costituzionale 2/2001 che fece scelte analoghe per Friuli, Sicilia, Sardegna, Provincia di Trento, mentre Val D’Aosta e Provincia di Bolzano rimasero con elezione indiretta. Mentre l’indebolimento della Svp è stato relativo e quindi ciò non ha comportato riflessi sulla governabilità, invece la Val D’Aosta con le maggiori difficoltà dell’Uv è l’unica Regione instabile. Nella consiliatura 2003-2008 3 giunte; in quella 2008-2013 una sola, ma poi 2013-2018 4 giunte; 2018-2020 una sola Giunta ma con elezioni anticipate; 2020-2025 2 Giunte
Il Friuli tentò poi per via di legge statutaria (la nuova fonte creata dalla 2/2001 che decostituzionalizza parte dello Statuto e che regola la forma di governo) di tornare indietro dall’elezione diretta, ma essa fu bocciata dal referendum regionale approvativo.
1.4 Come funzionano concretamente (non è importante che lo sappiate, però così in caso di bisogno potete trovarli)
In questo dossier Camera trovate il quadro di partenza delle diverse leggi regionali vigenti, che sono rimaste abbastanza simili ad allora, con elezione diretta (tranne Vda e Bolzano) e con sistemi majority assuring, oltre che con voto di preferenza, generalmente doppio
https://drive.google.com/file/d/10iCE8l57cfWF1KkvkG7iuKHmeOH49F9P/view?usp=sharing
dopo il dossier Camera alcune leggi sono cambiate e le ritrovate qui sotto in altrettanti dossier Camera successivi
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-20481/la-legge-elettorale-della-regione-umbria.html
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-20414/la-legge-elettorale-della-regione-liguria.html
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-19877/la-legge-elettorale-della-regione-piemonte.html
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-19608/la-legge-elettorale-della-regione-abruzzo.html
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-18245/la-legge-elettorale-della-regione-molise.html
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-17650/le-leggi-elettorali-lombardia-e-lazio.html
https://temi.camera.it/leg19/dossier/OCD18-19768/la-legge-elettorale-della-regione-basilicata.html
1.5 elezioni europee
Per le europee l’unico intervento rilevante di riforma è stato quello che nel 2009 inserì la soglia di sbarramento del 4 per cento, la cui legittimità fu confermata da una sentenza della Corte
1.6 Vincoli di sistema (questo è l’elemento chiave da capire in termini sintetici)
Non va assolutamente sottovalutato il vincolo complessivo per la vita delle forze politiche dei sistemi a elezione diretta e a formula majority assuring per Comuni e Regioni. Infatti almeno su quei livelli l’incentivo coalizionale è fortissimo e questo porta anche a un influsso indiretto sul piano nazionale. Rompere coalizioni sul piano nazionale potrebbe portare a gravi conseguenze a cascata su quello locale e regionale.
Seconda parte: l’instabilità dei sistemi elettorali nazionali
Valgono come riferimento anche in questa parte i testi Clementi e Fusaro della prima, a cui va aggiunto questo di Francesco Bonini che ha anche varia documentazione
Qui l’archivio storico elettorale del Ministero Interno
https://elezionistorico.interno.gov.it
2.1 La stabilità sostanziale nel primo sistema dei partiti
Sotto il primo sistema dei partiti si è avuta una sostanziale stabilità delle formule, legata anche a una sostanziale stabilità delle appartenenze politiche, nel clima segnato dalla Guerra Fredda e dalla sfiducia reciproca, che provocò anche analoghe scelte iper-garantiste sulla Seconda Parte della Costituzione.
Si legga qui Dossetti intervistato da Scoppola ed Elia
qui la celebre voce di Elia sulle forme di governo
Per la Camera dei deputati è rimasto sostanzialmente in vigore il sistema usato per l’Assemblea Costituente con calcolo nazionale dei seggi (grazie al Collegio Unico Nazionale, che era in origine solo per quell’Assemblea, non solo un livello di calcolo, ma anche di assegnazione dei seggi con liste ad hoc per quel livello) anche se con prima assegnazione dei seggi in circoscrizioni pluriprovinciali. I correttivi furono minimi nel 1948: il Cun non ebbe più liste ma divenne solo luogo di calcolo e venne introdotta la clausola di un quoziente pieno per accedervi, in modo da eliminare la microframmentazione, oltre ad aumentare la correzione del quoziente da più 1 a più 3. Tuttavia la scelta di riprodurre un sistema usato per un’assemblea Costituente dice molto del contesto dell’epoca. Un sistema così fotografico ha riscontro solo a Weimar per le grandi democrazie. Lo era ancor di più di quello storico del 1919 che non prevedeva il Cun e che usava il metodo D’Hondt invece di quello del quoziente.
Per inciso: qui Duverger spiega la distinzione dinamica tra sistemi fotografici e sistemi che fingono da trasformatore di energia, che è molto più utile delle distinzioni statice:
Più tormentato l’iter della legge del Senato che risulta come effetto combinato prima dell’accordo Togliatti-Nitti del 7 ottobre per i collegi uninominali in modo da evitare composizioni non elettive del Senato (regionale o corporativa) e poi di quello Togliatti-Dossetti nel gennaio 1948 col quorum del 65 per cento, per di più calcolato sui votanti e non sui voti validi, per aggirare l’uninominale e trasformarlo di fatto in proporzionale a preferenza bloccata. Il metodo scelto (D’Hondt, invece del quoziente usato alla Camera) e il livello di assegnazione (regionale e non nazionale) rendevano il sistema più selettivo di quello Camera. La Dc col 48,5 dei voti alla Camera ottenne il 50,1 dei seggi alla Camera; col 48,1 al Senato il 55,2 dei seggi elettivi al Senato, Nel 1948 scattarono eccezionalmente anche 15 mandati diretti, nonostante il quorum del 65 per cento (14 Dc, 1 Svp). Nel 1953 si scese a 7, nel 1958 a 5, nel 1963 in 4 e poi, negli ultimi anni del primo sistema dei partiti, i seggi diretti li conquistava solo la Svp in Alto Adige.
Nel 1953 (sull’esempio della legge francese del 1951 e della legge comunale e provinciale del 1951) fu introdotto solo alla Camera il premio per far argine all’erosione a destra delle liste centriste. Solo alla Camera i centristi temevano di avere una maggioranza troppo risicata. Anche se la campagna negativa venne di più dalla sinistra, De Gasperi in realtà temeva di dover aprire a destra, dove lo spingeva larga parte della sua constituency. Per evitare critiche misero la soglia della maggioranza assoluta dei seggi, anche se il premio era criticabile perché portava al 65 per cento dei deputati, troppo vicino al quorum della revisione costituzionale senza referendum e, più in generale, perché obiettivamente solo la coalizione centrista poteva vincere a differenza delle amministrative. Il premio non scattò e i centristi ebbero solo una risicatissima maggioranza in seggi alla Camera. Leggermente meglio al Senato dove il 39,9 di voti Dc portò comunque al 47,6 dei seggi.
La destra (monarchici e Msi) fu in effetti protagonista superando, sommati il 10 per cento e scavalcando i tre alleati laici della Dc, oltre al sorpasso del Pci sul Psi presentatisi separatamente. Il Pci superò anche la somma di Psi e Psdi, i due partiti che si erano scissi: 22,6 contro 17,2 (12,7 più 4,5).
Tra le elezioni del 1953 e quelle del 1958 interviene un fatto nuovo, la rottura tra Pci e Psi in seguito alla Rivoluzione Ungherese, che accelera in modo fortissimo un processo già in corso. Il Testo Unico Camera del 1957, che sistematizza la legislazione depurata dal premio di maggioranza alla Camera, rendendo così il 1953 una parentesi, riducendo anche la correzione del quoziente a più 2, come pure l’adozione nel 1956 della proporzionale a livello locale fino ai Comuni con più di 10.000 abitanti (scenderà a 5.000 mila nel 1964) sono basati su una politica istituzionale opposta: per arginare la destra non più il premio ma l’allargamento del centro al Partito Socialista, il movimento che con qualche contraddizione si sviluppa in quella legislatura per perfezionarsi nella successiva. Il Testo Unico è quindi un testo figlio dell’Ungheria di Nagy, anche se l’abolizione del premio vi era già stata nel 1954. Aumenta anche il numero dei seggi per effetto del trend demografico, aumentando così la proporzionalità, ma per evitare la microframmentazione si aggiunge per l’accesso al Cun al quoziente pieno anche una soglia di 300 mila voti validi. Per inciso la SVp, pur con meno di 300 mila voti, ha comunque sempre preso seggi direttamente con quozienti pieni, senza accedere al Cun.
Mi sono dilungato per scritto su questi passaggi perché oggi sono meno noti.
Sarebbe comunque interessante un dibattito su cosa sarebbe potuto succedere al sistema dei partiti se il premio fosse scattato nel 1953.
Vado più velocemente sul resto.
2.2 Le riforma dalla Commissione Bozzi in poi
La convergenza progressiva anche del Pci sulla scelta europea ed atlantica, ossia la convergenza sui fondamenti del sistema, di cui parla qui Barbera
porta all’apertura del dibattito sul cambiamento sia delle formule elettorali sia della forma di governo, avendo come momento primo momento-chiave la Commissione Bozzi del 1983-1985, ma non accade concretamente nulla fino al referendum del 9 giugno 1991.
Anche perché, a cominciare dal piano locale e regionale, si assisteva a formazioni di maggioranze senza rispettare nessun rapporto tra consenso, potere e responsabilità, e sul piano nazionale continuava a non essere rispettata la regola convenzionale chiave dei sistemi parlamentari: la formazione di coalizioni intorno alla persona indicata dal partito più votato delle medesima come segnalato da Ruffilli:
Solo nel 1991, dopo il primo referendum, si vota con la preferenza unica, novità che crea problemi non da poco alla Dc che era strutturata su un sistema di correnti connesse con la preferenza multipla e che, per questo, andava sempre meglio alla Camera rispetto al Senato. Non a caso la Dc scese quindi per questo sotto al 30 per cento dei voti anche alla Camera.
Qui Calderisi spiega come fu resa referendabile la legge del Senato dopo il primo tentativo fallito del 1991
http://web.tiscali.it/comdirel/arch/sto-segr.htm
Nel 1993, dopo il referendum Senato vengono varate le leggi Mattarella, con alcune significative differenze tra Camera e Senato, la principale delle quali, aggirando la logica del risultato referendario, era la doppia scheda alla Camera (coalizioni per i tre quarti dell’uninominale, partiti per la scheda proporzionale) e unica al Senato (con cui si decidevano sia il maggioritario sia il proporzionale recuperando i migliori dei non eletti). In origine non erano fatte per bipolarizzare perché ci si attendeva un’offerta politica tripolare: sinistra vincente al Centro Italia, due destre separate, Msi e An vincenti in parte del Nord e del Sud, centristi ex pentapartito al Sud, in grado di avere un potere di coalizione post-elettorale da spendere più probabilmente verso sinistra. La discesa in campo di Berlusconi bipolarizzò nazionalmente il sistema sia pure con due coalizioni diverse, Fi-Lega al Nord, Fi-An al Sud. La rottura con la Lega portò poi Berlusconi alla sconfitta nelle elezioni successive. Pesò la difficoltà di una somma post-elettorale delle due coalizioni, ma anche la Costituzione non modificata sulla forma di governo e le incertezze sull’interpretazione del potere di scioglimento.
La legge Calderoli del 2005 fu pensata in origine per ridurre la possibile sconfitta alla Camera, fermando al 54 per cento la possibile coalizione vincente di centrosinistra che con la legge Mattarella pareva in grado di andare oltre, ma anche per imbrigliarla col sistema dei premi regionali. Essendo in quel momento le coalizioni solo due per il rientro della Lega nel centrodestra, non sembrava emergere il possibile carattere abnorme di un premio senza soglia, poi censurato per questo dalla Corte.
Non parlerò dell’Italicum perché mai utilizzata, se non per ricordare che la Corte, esprimendosi su di essa, ha comunque legittimato che un premio del 54 per cento dei seggi possa essere assegnato a chi ottenga almeno il 40 per cento dei voti.
In coda a questo testo
https://www.forumcostituzionale.it/wordpress/wp-content/uploads/2017/05/ceccanti.pdf
e con queste diapositive del prof. Fusaro
https://stefanoceccanti.it/wp-content/uploads/2017/11/fusarorosato-23nov.pptx
trovate, la spiegazione della legge Rosato, oltre a quella che trovate nei Manuali.
In sistemi si tratta di una legge a dominanza proporzione (cinque ottavi) con un correttivo di collegi uninominali (tre ottavi), voto unico per una lista elettorale e per il candidato collegato di collegio, sbarramento al 3 per cento, sistema sostanzialmente identico per Camera e Senato.
E’ un sistema aperto nei risultati all’aleatorietà dell’offerta politica, come del resto tutti i sistemi che usano l’uninominale. Può produrre sia Camere senza maggioranza predeterminata come nel 2018, sia (più raramente) un’ampia maggioranza come nel 2022.
Risultati elezioni politiche italiane 2018 (risultato non decisivo per offerta tripolare con bilanciamento nelle vittorie dei collegi in particolare tra cdx e m5s)
https://it.wikipedia.org/wiki/Elezioni_politiche_in_Italia_del_2018
Risultati elezioni politiche italiane 2022 (differenze costituzionali rispetto al 2018: riduzione parlamentari, parificazione elettorati, non particolarmente rilevanti; differenza sostanziale di offerta politica con bipolarismo asimmetrico, un polo maggiore che conquista quasi tutti gli uninominali e frammentazione dei gruppi di opposizione)
https://it.wikipedia.org/wiki/Elezioni_politiche_in_Italia_del_2022
Resta quindi aperto sia il dibattito sulle sue eventuali modifiche sia sulle connesse eventuali riforme costituzionali (cosiddetto premierato, al momento fermo alla camera dopo una sola lettura Senato).
La probabile riforma elettorale che potrebbe essere votata nei prossimi mesi potrebbe ridurre l’aleatorità dei risultati in termini di vittoria elettorale eliminando i collegi elettorali e inserendo un premio di maggioranza, con un’indicazione sulla scheda del candidato Presidente del Consiglio, ritenuto legittimo dalla Corte se la lista o coalizione vincente riesca a conseguire il 40% dei voti, giungendo attraverso di esso al 55% dei seggi. I principali problemi sollevati nel dibattito: sono la regolamentazione del caso in cui nessuno raggiunga il 40, la necessità di varare un premio anche per il Senato, di farli scattare entrambi in presenza del medesimo vincitore, l’eventuale permanenza delle liste bloccate. Sul piano politico, inoltre, è già emerso, in attesa di tale legge, un dibattito nella coalizione che raggruppa quasi tutte le forze di opposizione, in presenza di uno schieramento più frammentato, di come scegliere il candidato comune alla Presidenza.
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