Scheda di sintesi
P. Bonini, Il decreto-legge in Parlamento. Questioni aperte e spunti di riforma, Editoriale Scientifica, Napoli, 2024, pp. 170
(a cura dell’Autore)
Il volume affronta il tema del decreto-legge mettendo in luce tre grandi tematiche di “abuso” nella sede parlamentare, cioè nell’ambito del procedimento di conversione, ciò al fine di dimostrare come i controlli preventivi (sostanzialmente di tipo politico-istituzionale: Presidenti delle Camere in sede di ammissibilità degli emendamenti e Presidente della Repubblica in sede di promulgazione) e successivi (giuridico-costituzionali, la Corte costituzionale nella sede del giudizio di legittimità e nella sede del giudizio sui conflitti tra poteri dello Stato) sono ormai insufficienti.
S’intende quindi dimostrare la tesi di fondo, ossia l’ineludibilità delle riforme istituzionali o costituzionali intorno alla decretazione d’urgenza, non solo e non tanto per ripristinare la legalità formalmente costituzionale di cui all’art. 77 Cost., bensì per permettere di riaccendere il circuito normativo proprio della forma di governo parlamentare, che prevede l’interazione (a diverse intensità) dei parlamentari e del Governo. Interazione che, osservando il quadro contemporaneo, è ridotta ai minimi termini e comunque costretta da tempi e modalità stabilite dal Governo.
La consapevolezza delle dinamiche parlamentari, a cui si accenna nel volume, comporta una lettura del fenomeno non apologetica o formalista. Il ragionamento tende a collegare sempre il sistema delle fonti e la forma di governo, peraltro in perfetta coerenza con la Corte cost. sentenza n. 146 del 2024. Si procede quindi ad analizzare le questioni più rilevanti del procedimento di conversione del decreto-legge: la emendabilità stessa del decreto-legge; la compressione dei tempi di esame parlamentare fino a ridurla in una singola sede (la Commissione della Camera a cui per prima il decreto-legge è trasmesso per la conversione), fenomeno chiamato nel volume “monosedismo di fatto”; il fenomeno della sanatoria degli effetti del decreto-legge non convertito, ma abrogato, in altro decreto-legge.
Il primo Capitolo affronta il dibattito sulla emendabilità del disegno di legge di conversione, evidenziando come la teoria del “prendere o lasciare” sia collegata a momenti di snodo e riassestamento proprio della forma di governo e della storia parlamentare italiana, mentre in termini dottrinali cede poi il passo alla categoria della “omogeneità”. Se ne parla, infatti, intorno all’adozione stessa della Costituzione, negli anni ’70-’80, nel primo decennio di questo secolo. I Costituenti, parte della dottrina e due Presidenti della Repubblica (in modo diverso) segnano la riflessione nel corso del tempo sulla inemendabilità come ipotesi di freno del Governo e come esigenza di razionalizzazione della sua disinvoltura normativa, per fini, in realtà sistemici. Nel Capitolo si evidenzia come la tesi della inemendabilità sia in realtà non fondata costituzionalmente e, in un certo senso, lesiva della funzione del Parlamento e quindi ragionevolmente sostenibile solo con finalità altre rispetto alla dinamica propria della decretazione d’urgenza.
Il secondo Capitolo si sofferma sulla nuova categoria, elaborata e proposta proprio in questa sede, del c.d. “monosedismo di fatto”. Tramite l’osservazione del tempo che il Governo impiega per l’esame degli emendamenti al disegno di legge di conversione, monopolizzandolo in alcuni casi, nonché nel già noto caso del ricorso al maxiemendamento con posizione di voto di fiducia, è possibile riconoscere l’esistenza di una nuova prassi, appunto denominata monosedismo di fatto. In questo scenario, il disegno di legge di conversione non solo è di fatto analizzato in una sola Camera (c.d. monocameralismo di fatto), con la seconda Camera relegata a ratificatore mero o doppione inutile. Di più, all’interno di tale Camera, il provvedimento è sostanzialmente oggetto di analisi solo nella sede della Commissione competente, non residuando di fatto il tempo, ovvero non essendoci la volontà politica (nel caso del maxiemendamento) per l’esame sostanziale dell’Assemblea. Ciò pone un problema i termini di riserva di assemblea prevista per l’esame di tale disegno di legge, in modo implicito dalla Costituzione e in modo esplicito dai Regolamenti parlamentari. Dunque, emerge come il Governo non si limiti più a guidare fisiologicamente la produzione normativa anche parlamentare, ma abbia ormai di fatto espugnato lo stesso Parlamento della sua funzione normativa residua, quella cioè della legislazione mediante emendamento dei disegni di legge governativi costituzionalmente dovuti e a tempi scanditi (conversione e bilancio).
Il terzo Capitolo analizza la problematica figura della mancata conversione di un decreto-legge e sua abrogazione e contestuale sanatoria in altro successivo disegno di legge di conversione di altro decreto-legge, in alcuni casi con la confluenza del testo precedente nel testo del secondo decreto-legge. Il fenomeno pone un problema di successione normativa nel tempo, in quanto l’abrogazione, la mancata conversione e la sanatoria producono effetti temporali diversi nel passato. In secondo luogo hanno presupposti logici diversi, in alcuni casi opposti e quindi, in senso strettamente giuridico-costituzionale, tale modalità di normazione risulta all’Autore, irragionevole e antitetica al fondamentale principio della certezza del diritto. Nel capitolo si evidenzia anche come non vi può essere un rimedio intrinseco del fenomeno (cioè affidato al self-restraint del personale politico-parlamentare-governativo), mentre la Corte costituzionale ha cominciato a intervenire in materia ma un suo intervento potrebbe comunque risultare problematico e in ogni caso successivo e quindi non risolutivo.
Il quarto Capitolo si sofferma sulle riforme possibili, secondo una struttura a piramide rovesciata, parte dalle riforme dell’art. 77 Cost. ipotizzate o oggi all’esame del Parlamento; osservando la possibile costituzionalizzazione dei limiti per materia (già studiati e accantonati da Mortati e dalla Costituente); i limiti contenuti nella legge n. 400 del 1988 e quindi fatti già propri dalla giurisprudenza costituzionale; l’ipotesi di una legge costituzionale sul decreto-legge ovvero sulle fonti del diritto. Ciò osservato si analizzano le riforme costituzionali con un impatto sul decreto-legge: la tesi della promulgazione parziale del disegno di legge di conversione del decreto-legge con l’espunzione presidenziale delle norme problematiche; tesi criticata dall’Autore per l’incertezza normativa, la deresponsabilizzazione degli organi costituzionali funzionalizzati alla normazione e per il grave coinvolgimento del Presidente della Repubblica nel circuito politico-decisionale, con effetti distorsivi sul suo ruolo di garanzia; e la tesi, sostenuta dall’Autore, dell’istituzione del c.d. “voto a data certa”, sia nella versione percorribile con una modifica dei Regolamenti parlamentari, sia nella versione costituzionale della modifica dell’art. 71 Cost. e contestuale valutazione dello statuto dell’opposizione o altri adeguati bilanciamenti. La riflessione sulle riforme si chiude con la consapevolezza che comunque una riforma più allargata della forma di governo e una sua razionalizzazione risolverebbe a monte il problema e tuttavia si valutano i tentativi percorsi in tal senso e le possibili alternative, almeno di ordine teorico, come le c.d. “riforme della politica” (Enzo Cheli). Ciò considerando il dibattito contemporaneo sul c.d. premierato e, contestualmente, una scarsa fiducia nella realizzabilità di tali più sistematici progetti di riforma.
Lascia un commento