Lezione n. 18 17.11.25 Bonini sui decreti-legge; Dieni sul Copasir
Decreti legge
Sintesi intervento di Paolo Bonini
L’intervento sul decreto-legge prende le mosse dalla constatazione che il Rapporto sulla legislazione 2025 riporta che: «La tendenza ad una sorta di “monocameralismo alternato” nell’iter di conversione dei decreti–legge, che già nelle precedenti legislature si era significativamente rafforzata, si accresce ulteriormente nella XIX legislatura, raggiungendo la totalità dei casi: infatti, sempre limitatamente ai periodi qui presi in esame, la percentuale di provvedimenti di conversione senza ritorno nel primo ramo di esame ha raggiunto il 100% nella legislatura in corso; lo stesso dato per la XVIII legislatura era pari all’91,7% (44 su 48)».
Infatti, Bonini spiega come su questioni fondamentali per il diritto costituzionale, quali ad esempio i diritti e le libertà sullo spazio digitale, sono appannaggio di regolatori e autorità pubbliche non sempre in linea con il modello costituzionale astratto, che prevede la pubblicità dei lavori, il dibattito democratico e garanzie per il pluralismo.
Il decreto-legge è in questo senso paradigmatico, perché rappresenta il punto di caduta tecnico-parlamentare di un equilibrio patologico del processo decisionale italiano, sempre meno centrato su quel modello decisionale e sempre più appannaggio del Governo e, in linea generale, della maggioranza di turno.
Sul punto, Bonini riprende le tesi espresse nel volume del 2024 (P. Bonini, Il decreto-legge in Parlamento. Questioni aperte e spunti di riforma, Editoriale Scientifica, Napoli, 2024, pp. 170), ragionando sul fenomeno del monosedismo di fatto, come peculiare declinazione del monocameralismo di fatto.
La consapevolezza delle dinamiche parlamentari comporta una lettura del fenomeno non apologetica o formalista. Il ragionamento tende a collegare sempre il sistema delle fonti e la forma di governo, peraltro in perfetta coerenza con la Corte cost. sentenza n. 146 del 2024. Si procede quindi ad analizzare le questioni più rilevanti del procedimento di conversione del decreto-legge: la emendabilità stessa del decreto-legge; la compressione dei tempi di esame parlamentare fino a ridurla in una singola sede (la Commissione della Camera a cui per prima il decreto-legge è trasmesso per la conversione), fenomeno chiamato nel volume “monosedismo di fatto”; il fenomeno della sanatoria degli effetti del decreto-legge non convertito, ma abrogato, in altro decreto-legge.
Tramite l’osservazione del tempo che il Governo impiega per l’esame degli emendamenti al disegno di legge di conversione, monopolizzandolo in alcuni casi, nonché nel già noto caso del ricorso al maxiemendamento con posizione di voto di fiducia, è possibile riconoscere l’esistenza di una nuova prassi, appunto denominata monosedismo di fatto. In questo scenario, il disegno di legge di conversione non solo è di fatto analizzato in una sola Camera (c.d. monocameralismo di fatto), con la seconda Camera relegata a ratificatore mero o doppione inutile. Di più, all’interno di tale Camera, il provvedimento è sostanzialmente oggetto di analisi solo nella sede della Commissione competente, non residuando di fatto il tempo, ovvero non essendoci la volontà politica (nel caso del maxiemendamento) per l’esame sostanziale dell’Assemblea. Ciò pone un problema i termini di riserva di assemblea prevista per l’esame di tale disegno di legge, in modo implicito dalla Costituzione e in modo esplicito dai Regolamenti parlamentari. Dunque, emerge come il Governo non si limiti più a guidare fisiologicamente la produzione normativa anche parlamentare, ma abbia ormai di fatto espugnato lo stesso Parlamento della sua funzione normativa residua, quella cioè della legislazione mediante emendamento dei disegni di legge governativi costituzionalmente dovuti e a tempi scanditi (conversione e bilancio).
Si è poi ragionato delle ipotesi di riforma, argomentando come le patologie del decreto-legge possano essere risolte in sede di programmazione dei lavori anche se, più in generale, si tratta di questioni che richiederebbero una razionalizzazione generale, arrivando nella lettura più estrema alla riforma del bicameralismo perfetto.
Osservando la possibile costituzionalizzazione dei limiti per materia (già studiati e accantonati da Mortati e dalla Costituente); i limiti contenuti nella legge n. 400 del 1988 e quindi fatti già propri dalla giurisprudenza costituzionale; l’ipotesi di una legge costituzionale sul decreto-legge ovvero sulle fonti del diritto. Ciò osservato si analizzano le riforme costituzionali con un impatto sul decreto-legge: la tesi della promulgazione parziale del disegno di legge di conversione del decreto-legge con l’espunzione presidenziale delle norme problematiche; tesi criticata dall’Autore per l’incertezza normativa, la deresponsabilizzazione degli organi costituzionali funzionalizzati alla normazione e per il grave coinvolgimento del Presidente della Repubblica nel circuito politico-decisionale, con effetti distorsivi sul suo ruolo di garanzia; e la tesi, sostenuta da Bonini, dell’istituzione del c.d. “voto a data certa”, sia nella versione percorribile con una modifica dei Regolamenti parlamentari, sia nella versione costituzionale della modifica dell’art. 71 Cost. e contestuale valutazione dello statuto dell’opposizione o altri adeguati bilanciamenti. La riflessione sulle riforme si chiude con la consapevolezza che comunque una riforma più allargata della forma di governo e una sua razionalizzazione risolverebbe a monte il problema e tuttavia si valutano i tentativi percorsi in tal senso e le possibili alternative, almeno di ordine teorico, come le c.d. “riforme della politica” (Enzo Cheli). Ciò considerando il dibattito contemporaneo sul c.d. premierato e, contestualmente, una scarsa fiducia nella realizzabilità di tali più sistematici progetti di riforma.
Il controllo Parlamentare sull’intelligence
Sintesi dell’intervento di Federica Dieni
COPASIR svolge una funzione centrale nel nostro ordinamento, perché incarna la forma più stringente di controllo parlamentare su un settore, quello dell’intelligence, che per sua natura opera prevalentemente nel segreto. È proprio in questo equilibrio tra controllo democratico e riservatezza operativa che si colloca la specificità del Comitato.
Il COPASIR è composto in modo paritetico, con cinque deputati e cinque senatori, nominati in proporzione ai gruppi parlamentari e garantendo la presenza dello stesso numero di componenti sia della maggioranza sia dell’opposizione. La presidenza spetta all’opposizione, a tutela della neutralità e dell’equilibrio dell’organo e per bilanciare il potere di indirizzo del Presidente del Consiglio. Le sedute si svolgono sempre in forma segreta: ciò permette di bilanciare il principio costituzionale di trasparenza con l’esigenza, altrettanto tutelata, di non esporre informazioni che, se divulgate, potrebbero compromettere la sicurezza nazionale o attività operative in corso. Il comitato può comunque decidere di desecretare in tutto o in parte le sedute solitamente tramite relazioni al Parlamento.
Per quanto riguarda le sue competenze, il COPASIR esercita poteri molto ampi. Può ascoltare il Presidente del Consiglio, l’Autorità delegata, i ministri che compongono il CISR, nonché i direttori del DIS, dell’AISE e dell’AISI. Può udire, in casi eccezionali, anche personale appartenente ai servizi, oltre a esperti e soggetti esterni in grado di fornire elementi utili all’attività di controllo.
Il Comitato riceve e valuta le relazioni periodiche che il Sistema di informazione per la sicurezza trasmette: le relazioni semestrali sulle attività svolte e la relazione annuale, che vengono esaminate e discusse per verificare l’aderenza dei servizi ai compiti stabiliti dalla legge. A queste si aggiungono le relazioni del COPASIR stesso al Parlamento, con cui il Comitato riferisce alle Camere gli esiti della propria attività di controllo.
Nel tempo si è ampliata anche la sfera delle indagini conoscitive, strumento con cui il Comitato approfondisce tematiche che incidono sulla sicurezza nazionale. Ciò ha portato ad affrontare temi come la sicurezza energetica, la tutela delle infrastrutture critiche digitali, l’impatto strategico delle reti 5G, e la protezione degli strumenti finanziari sensibili. Questi approfondimenti permettono di valutare il ruolo dell’intelligence in ambiti che oggi sono strategici tanto quanto quelli tradizionali.
Va ricordato anche che, per ragioni di sicurezza nazionale, è stata trasmessa al Comitato la documentazione relativa alla fornitura di armamenti all’Ucraina. Questo non per un coinvolgimento operativo del COPASIR, ma perché la natura delle informazioni – fortemente classificata e potenzialmente idonea a incidere sui rapporti internazionali e sulla sicurezza della Repubblica – imponeva un controllo da parte dell’unico organo parlamentare autorizzato a trattare documentazione di quel livello di riservatezza.
Il COPASIR, infatti, può acquisire tutta la documentazione classificata custodita dai servizi, dal DIS o dalle pubbliche amministrazioni. Può accedere agli archivi del DIS per la verifica della spesa, richiedere copie di atti e documenti – anche in deroga al segreto investigativo – e può effettuare visite ispettive presso le sedi operative dei servizi e del Dipartimento. L’unico limite è rappresentato da esigenze temporanee legate ad attività in corso o indagini giudiziarie pendenti, che possono giustificare un differimento, ma mai un divieto definitivo di trasmissione.
Infine mi soffermo sul segreto di Stato, che rappresenta il punto più delicato. Il segreto può essere apposto solo dal Presidente del Consiglio e deve essere sempre motivato, perché incide su prerogative costituzionali. Se è opposto nel corso del rapporto tra servizi e Comitato, la questione non si chiude lì: il COPASIR può insistere nella richiesta, il Presidente del Consiglio deve rivalutarla, e in caso di contrasto la questione può essere portata davanti alla Corte Costituzionale, che decide chi, tra potere esecutivo e potere di controllo parlamentare, sia titolare della competenza in quel caso concreto.
Il segreto di Stato non è opponibile per fatti o comportamenti che costituiscono:
- reati,
- violazioni di legge,
- abusi di potere,
- condotte non conformi ai compiti istituzionali dei servizi.
In questo modo, la legge garantisce un equilibrio tra la tutela della sicurezza nazionale e la necessità imprescindibile di un controllo democratico effettivo sulle attività dell’intelligence.
La questione della Presidenza
Un elemento fondamentale riguarda la Presidenza del COPASIR, che per legge deve essere attribuita a un esponente dell’opposizione. Si tratta di una scelta di garanzia, che mira a preservare l’indipendenza e l’equilibrio dell’organo di controllo.
È importante ricordare che la presidenza non decade automaticamente in caso di mutamento degli equilibri politici o di ampliamento delle forze di maggioranza: eventuali cambiamenti devono essere gestiti politicamente dalle Camere, perché la legge non prevede alcun automatismo. Lo abbiamo visto anche nella scorsa legislatura, con il caso Volpi, quando il tema è stato risolto sul piano strettamente politico, non su quello giuridico.
Il Copasir provvisiorio
Una novità molto importante è stata introdotta dal Governo Draghi con il decreto-legge aiuti bis 115/22. Con questa modifica normativa si è voluto colmare un vuoto che si verificava sistematicamente all’inizio di ogni legislatura: il periodo, spesso di diverse settimane, tra l’insediamento delle Camere e la formale costituzione del nuovo COPASIR.
Il decreto ha previsto che, nelle more della costituzione del nuovo Comitato, possa operare un COPASIR provvisorio. La sua composizione non è più rimessa a una prassi informale, ma è regolata dalla legge.
Il meccanismo funziona così:
– fanno automaticamente parte del COPASIR provvisorio tutti i deputati e i senatori che erano componenti del COPASIR della legislatura precedente e che risultano rieletti;
– se questo numero risulta inferiore a sei, cioè se i membri rieletti non garantiscono il minimo necessario per far funzionare il Comitato, si procede a integrare il comitato provvisorio;
– l’obiettivo è assicurare in ogni caso un numero minimo di componenti per la piena operatività, evitando che attività sensibili dell’intelligence restino prive di controllo parlamentare.
Questa norma ha quindi consentito, per la prima volta, di garantire continuità istituzionale tra una legislatura e l’altra, assicurando che esistesse sempre un organo parlamentare abilitato a ricevere documentazione classificata, a svolgere audizioni urgenti e a mantenere il circuito di sicurezza previsto dalla legge
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