Diritto parlamentare lezione n. 5 – 02.10.25

Lezione n. 5 02.10.25

Inserisco qui due contributi della prof. Frosina, che sono connessi tra loro. Una scheda didattica sulle differenze Italia-Spagna s e l’introduzione al dialogo col Presidente Illa

MATERIALE DIDATTICO: SCHEDA DI RAFFRONTO TRA IL REGIONALISMO ITALIANO E SPAGNOLO

DI LAURA FROSINA

ITALIA

SPAGNA

Tipo di Stato: Stato regionale rafforzato nella sua dimensione autonomista con le revisioni costituzionali del 1999 e del 2001;     Caratteristica strutturale: Stato regionale predeterminato fondato sulla costituzionalizzazione delle regioni e su una bipartizione permanente tra regioni a statuto ordinario e regioni a statuto speciale. Le regioni a statuto speciale (adottato con legge costituzionale) sono quelle che, per ragioni storiche, culturali e geografiche godono di un regime di autonomia speciale, e sono: il Trentino Alto Adige, la Val D’Aosta, la Sicilia, la Sardegna e il Friuli Venezia.           –Principio costituzionale fondante il regionalismo: articolo 5 “La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento” Articolo 114 post 2001: La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato. Sistema di riparto delle competenze Stato/regioni:  ante 2001: competenza legislativa conforme ai principi fondamentali dettati dallo Stato in un elenco limitato di materie incluse all’art. 117 da esercitare nel rispetto dell’interesse nazionale e dell’interesse regionale post 2001: materie di competenza esclusiva dello Stato; materie di potestà concorrente Stato/regioni; clausola residuale a favore delle regioni La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle sue materie di competenza esclusiva, mentre in tutte le altre materie spetta alle regioni; le funzioni amministrative spettano generalmente ai comuni secondo il dettato costituzionale, però vi è una clausola di flessibilità in forza della quale possono essere attribuiti agli altri enti substatali sulla base dei principi di sussidiarietà differenziazione e adeguatezza.     Caratteristiche generali del modello:  statuto adottato con procedura speciale e legge regionale “rinforzata” dopo la riforma del Titolo V; forma di governo regionale: forma di governo “del Presidente” e caratterizzata dal principio del simul stabunt simul cadent nei rapporti tra Consiglio e Giunta       Regionalismo asimmetrico/differenziato Prima della revisione costituzionale del 2001 l’elemento di asimmetria permanente del regionalismo consisteva esclusivamente nel riconoscimento delle Regioni a statuto speciale dotate di propri statuti adottati con legge costituzionale. Asimmetria si traduce nella specialità e differenziazione di tali autonomie con caratteristiche proprie “asimmetria nell’asimmetria”. Post 2001 Regionalismo differenziato. Le regioni ordinarie possono chiedere al governo centrale un’autonomia “differenziata” (art. 116, c. 3 Cost.), gestendo in proprio ulteriori materie tra quelle oggetto di legislazione concorrente, e in alcune materie di competenza esclusiva dello stato (organizzazione della giustizia di pace, norme generali sull’istruzione, tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali); disposizione costituzionale che pone le basi per creare un regionalismo a due velocità e ad eliminare l’unicità asimmetrica delle regioni a statuto speciale. All’autonomia differenziata è stata data attuazione con la legge calderoli, n. 86 del 2024, dichiarata ampiamente incostituzionale dalla Corte Costituzionale con la sentenza 192/2024.   –Evoluzione del modello di regionalismo Distinzione permanente tra regioni a statuto speciale e regioni ordinarie. Rafforzamento in generale del regionalismo, dell’ente regione e della sua potestà legislativa con la riforma del Titolo V. Dibattito attuale incentrato sull’attuazione del regionalismo differenziato, molte regioni sono interessate alle potenzialità di una autonomia rinforzata e differenziata contenute nella clausola costituzionale di cui all’art. 116, comma 3.

Tipo di Stato: Stato autonomico non assimilabile interamente né al modello federale né a quello regionale presentando elementi caratteristici dell’uno e dell’altro;   Caratteristica strutturale: -Stato autonomico “facoltativo” e non obbligatorio, nel senso che non viene regionalizzato a priori lo Stato ma viene riconosciuto agli enti territoriali preesistenti  la possibilità di costituirsi in comunità autonome introducendo iter procedurali distinti per accedere all’autogoverno (artt. 143 procedura seguita dalle comunità autonome di c.d. via lenta; articolo 151 procedura aggravata seguito dalle comunità autonome di via rapida; disposizione addizionale seconda nazionalità storiche che accedono al più elevato livello di autogoverno)    –Principio costituzionale fondante il modello autonomico: articolo 2 “La Costituzione si basa sulla indissolubile unità della Nazione spagnola, patria comune e indivisibile di tutti gli spagnoli, e riconosce e garantisce il diritto alla autonomia delle nazionalità e regioni che la compongono e la solidarietà fra tutte le medesime”. Nazionalità storiche: Paesi Baschi, Catalogna e Galizia; comunità autonome tutte le altre)     Sistema di riparto delle competenze Stato/regioni: articolo 148 regime di competenze su un elenco di materie riservato alle comunità di c.d. via lenta superabile trascorsi 5 anni dalla approvazione dei primi statuti; articolo 149 elenco di materie sulle quali lo Stato esercita le competenze. All’interno di questo elenco ci sono materie di competenza esclusiva integrale dello Stato (es. rapporti internazionali, immigrazione), materie di competenza condivisa (stato legifera e comunità autonome danno attuazione amministrativa), o concorrente (legislazione basica statale e legislazione di desarollo regionale). 3 clausole a chiusura del sistema: clausola residuale a favore dello Stato; clausola di preferenza del diritto statale in forza del quale prevale il diritto statale in caso di conflitto; clausola di supplenza: il diritto statale supplisce eventuali carenze del diritto autonomico.   Caratteristiche generali del modello:  statuto adottato con procedimento legislativo regionale e con legge organica statale; forma di governo regionale: parlamentare razionalizzata con ruolo centrale del Presidente della Comunità autonoma (tendenza al mimetismo istituzionale, ossia alla riproduzione della forma di governo statale)     Regionalismo asimmetrico/differenziato L’unico elemento di asimmetria permanente costituzionalizzato sono i cd. derechos historicos dei Paesi Baschi e della Navarra previsti e riconosciuti dalla disposizione addizionale I, a cui si aggiungono delle micro-asimmetrie permanenti e generalizzate, i c.d. hechos diferenciales, che sono stati incorporati in alcuni articoli della costituzione (come ad esempio l’articolo 3 sulla tutela delle lingue).                                           -Evoluzione del modello autonomico Tendenza alla omogeneizzazione e rivendicazioni autonomiste da parte dei partiti nazionalisti, soprattutto dei Paesi Baschi e della Catalogna; stallo nelle modifiche  e attualmente gli elementi di differenziazione sono i c.d. derechos historicos, gli hechos diferenciales, e il diverso livello di autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria di ciascuna comunità autonoma sulla base delle competenze assunte per via statutaria

TRACCIA DELLA RELAZIONE PRESENTATA IN OCCASIONE DELL’INCONTRO CON IL PRESIDENTE DELLA CATALOGNA SALVADOR ILLA- ROMA, 2 OTTOBRE 2025)

di Laura Frosina

Salvador Illa è dal 2021 il primo segretario del Partido socialista catalano e dal 10 agosto del 2024 è il Presidente del Governo della Catalogna. Egli è stato sindaco per un decennio nella sua città natia di La Roca del Valles e poi ha ricoperto altre prestigiose cariche, tanto a livello regionale che statale, compresa quella di Ministro della Sanità del II Governo Sanchez.

Il Partito socialista catalano di Salvador Illa è riuscito nelle ultime elezioni anticipate del 12 maggio 2024 a superare il primato parlamentare del blocco dei partiti indipendentisti, al governo per circa dieci anni nella Comunità autonoma, formando un Governo monocolore socialista sostenuto esternamente da Esquerra Republicana de Catalunya e dai Comuns.

Il 30 luglio il Governo Illa ha siglato con i repubblicani catalani un accordo di investitura fondato su alcuni punti chiave, quali: la decisione di risolvere democraticamente il  problema del futuro politico della Catalogna attraverso la convocazione di una Convenzione Nazionale aperta alla partecipazione di tutti i partiti; la protezione e il potenziamento della lingua catalana, come lingua normale nelle istituzioni e nelle amministrazioni pubbliche e come lingua veicolare nel sistema educativo; la  definizione di un nuovo modello di finanziacion singular per la Catalogna.

La costituzione del Governo Illa ha posto fine alla lunga fase dei Governi indipendentisti creando delle condizioni politiche favorevoli per aprire un dialogo con il Governo statale. Ha permesso di portare a compimento il processo di risoluzione e pacificazione del conflitto, inaugurando una nuova fase in Catalogna fondata sul pluralismo, la negoziazione, e sulla piena normalizzazione politico-istituzionale e sociale nella Comunità autonoma. Nel discorso di investitura Illa ha affermato che la Catalogna “una nación abierta, plural y diversa, que se implica en la construcción de una España plurinacional y una Europa Federal y que influye y participa tanto como puede y por los procedimientos institucionales pertinentes y adecuados”.

A distanza di un anno dalla investitura sono già stati compiuti alcuni importanti avanzamenti nella realizzazione degli obiettivi politici enunciati in sede di investitura.

Esempi:

Sul versante europeo possiamo menzionare il Plan Bruxelles, approvato nel novembre 2024, e il nuovo programma di lavoro della presidenza dei quattro motori per l’Europa assunta dalla Catalogna nel 2025. Sono due importanti iniziative con le quali la Catalogna aspira a consolidare la sua presenza e la sua influenza nel contesto dell’Unione europea, e promuovere la visione catalana di un’Europa più forte e democratica garante della coesione sociale e della libertà. In particolare, la Catalogna intende rafforzare la sua presenza in tutte le istituzioni europee e partecipare più incisivamente ai processi decisionali riguardanti alcuni ambiti tematici specifici, quali, ad esempio, il prossimo quadro finanziario pluriennale (2028-20234), la piena ufficialità del catalano nelle istituzioni europee, la politica agricola comune, la modernizzazione dell’amministrazione, la cooperazione allo sviluppo e il nuovo patto per il mediterraneo.

 Sul fronte interno si può menzionare la Conferenza dei Presidenti celebrata per la prima volta nella città di Barcellona dinanzi alla presenza di tutti i Presidenti autonomici, e l’accordo sul finanziamento singolare per la Catalogna con cui è stata data solo parzialmente attuazione al Pacto fiscal concordato in sede di investitura

Quest’ultimo accordo è stato approvato in clima di maggiore distensione politica generato dalla sentenza del Tribunale Costituzionale n.137/2025, che ha decretato la costituzionalità quasi integrale della legge organica d’amnistia; l’auspicio è che questa possa condurre ad un’applicazione giudiziaria piena e integrale della legge organica sull’amnistia a tutti i politici catalani condannati per i reati amnistiabili commessi nell’ambito del proces.

Il nuovo accordo per la “finanziación singular” della Catalogna, adottato il 15 luglio dalla Commissione Bilaterale Generalità Stato, ha riprodotto molti dei principi e dei contenuti del modello delineato nel Pacto fiscal, riguardanti l’’autonomia fiscale piena della Comunità autonoma, la centralità dell’Agenzia Tributaria catalana, le quote da versare rispettivamente allo Stato centrale e alle Comunità autonome. Non sono state fornite indicazioni più specifiche sull’ammontare di tali quote, sulle modalità e le tempistiche di realizzazione di questo modello e, soprattutto, sulle riforme legislative da adottare per renderlo concretamente operativo. Il tema dell’autonomia fiscale della Catalogna rappresenta una questione fondamentale poiché dalla sua attuazione dipendono non soltanto gli equilibri di governo in questa specifica congiuntura, ma anche la possibilità di costruire un nuovo sistema di federalismo fiscale. Il Presidente Sanchez vorrebbe estendere questo modello anche alle Comunità autonome che desiderino approfondire il proprio autogoverno fiscale. La posizione delle Comunità autonome rimane ambigua: da un lato non sembrano disposte ad accettare un modello esclusivo per la Catalogna, dall’altro non sembrano tutte pronte e in grado di accedere a un sistema di autonomia fiscale così avanzato.

Brevi conclusioni sulla questione catalana nel quadro dello Stato autonomico e dell’Unione europea in generale. Elemento sul quale esiste un consenso abbastanza diffuso: la centralità della questione catalana nello Stato autonomico. Negli ultimi dieci anni la vicenda catalana ha influenzato le dinamiche politiche costituzionali dello Stato spagnolo, condizionando sia gli equilibri della forma di governo, che qualsiasi prospettiva di riforma del modello autonomico. La crisi secessionista catalana ha dato nuovo slancio al dibattito sulle riforme. Si sostiene, in particolare, l’ipotesi di una federalizzazione dello Stato autonomico, che sembra essersi convertita, almeno per una parte della dottrina, in un’opzione culturale fondamentale, intesa come una soluzione quasi “salvifica” dello Stato autonomico, in grado di scongiurare scenari di disgregazione o frattura. Comparazione con l’Unione europea: anche nell’Ue la soluzione federale viene proposta spesso come un’opzione culturale fondamentale in funzione quasi salvifica del processo di integrazione, sia per arginare derive nazionaliste, che per disincentivare spinte centrifughe provenienti dai territori di alcuni Stati membri, favorevoli ad una possibile evoluzione federale dell’Unione europea.

La soluzione della federalizzazione della Spagna, per quanto largamente condivisa dalla dottrina, sembra priva di un disegno, una visione comune: quale modello implementare a livello costituzionale? Come risolvere i nodi storico-costituzionali legati, ad esempio alle cd. nazionalità storiche, e in particolare alla Catalogna? Bisogna tenere conto di tutte le difficoltà politiche che ostano all’approvazione di una riforma costituzionale, fondata su procedure molto complesse e difficilmente praticabili, che nella prassi hanno relegato sostanzialmente la Spagna in una sorta di immobilismo costituzionale dal 78. La crisi catalana ha aperto il cd. melón constitucional ma i tempi e la possibilità di una riforma rimangono molto incerti. L’auspicio è che la eventuale riforma della “costituzione territoriale” vada nella direzione di “una España cohesionada en la diversidad” e integrata in un’Europa sempre più unita nella diversità, ossia nella direzione di uno Stato capace di rafforzare la sua unità nazionale attraverso una integrazione del pluralismo e una valorizzazione delle sue autonomie e differenze territoriali sia nel contesto nazionale che europeo.

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