Lezione n. 6 06.10.25
- Il rapporto fiduciario
Riferimenti: il rapporto fiduciario è trattato dal Manuale Mannino-Curreri cap. VIII; dal Gianniti-Lupo paragrafo 4 del Cap. VIII
Andando molto in sintesi i passaggi fondamentali del Capitolo VIII del Manuale MC configurano il rapporto fiduciario come strumento di garanzia costituzionale del principio democratico perché esso consente la rimozione di un Governo che non abbia il consenso della maggioranza delle Camere, a partire dall’eventuale bocciatura nella fiducia iniziale, oltre che nella bocciatura di una questione di fiducia e/o nell’approvazione di una mozione di sfiducia.
La fiducia iniziale è normata nell’art. 94 secondo le precisazioni di pag. 304: presentazione entro dieci giorni, è approvata con mozione scarna firmata dai capigruppo di maggioranza, è un’entità unitaria (niente emendamenti, odg e voti per parti separate). Il voto è per appello nominale a maggioranza semplice, ossia i Sì devono battere i No, cosa che consente la formazione di governi di minoranza, ovvero di maggioranza semplice, e segna la demarcazione tra maggioranza e opposizione (p. 307).
I Governi di minoranza sarebbero maggiormente protetti, però, se si prevedesse per la mozione di sfiducia la soglia più esigente della maggioranza assoluta dei componenti e non anche per essa quella semplice come accade oggi. In ogni caso non si danno sino ad oggi Governi caduti per approvazione di mozione di sfiducia, se essa dovesse sembrare in grado di essere approvata con tutta probabilità il Governo si dimetterebbe prima (Berlusconi 1, 1994; Conte 1, 2019). Le crisi tendono ad essere extra-parlamentari, anche se per trasparenza da vari anni si preferisce parlamentarizzarle con dibattito. Quando la crisi si determina per vicende parlamentari anche se non per rigetto di una questione di fiducia o per approvazione di una sfiducia si preferisce parlare di crisi ‘semi-parlamentari’ (p. 310). E’ la definizione più ragionevole per il Governo Draghi (luglio 2022) che sia al Senato sia alla Camera vide approvare la fiducia su un decreto, anche se con l’astensione in Aula del M5s e l’assenza di Fi e Lega. A quel punto, essendosi comunque ridotta la base dei consensi, Draghi si dimise.
Importante la ricostruzione sulla questione di fiducia, non presente in Cost., ma ammessa prima per via di prassi e poi riconosciuta con qualche limite nei Regolamenti in sostanza sui cd interna corporis (pp. 311/312). Le sue caratteristiche sono priorità indivisibilità e inemendabilità. Alla Camera non precludono i cosiddetti odg, a differenza del Senato. Essa comporta il voto palese, come del resto tutte le votazioni fiduciarie.
Pe evitare atti parlamentari anomali da votare a scrutinio segreto contro singoli ministri fu ammessa la mozione individuale votata a voto palese (pp. 322/325), prima in via di prassi e poi anche regolamentare alla Camera. Unico caso quello Mancuso nel 1995, ritenuto costituzionale dalla Corte con la sentenza 7/1996, quando di fatto fu utilizzato come un surrogato del potere di revoca.
Alcune questioni, presenti nel MC sono puntualizzate con alcuni riquadri nell’altro Manuale GL: la pratica elusione dell’odg Perassi alla Costituente (p. 261), l’approvazione in Cdm della questione di fiducia (p. 270), l’uso abnorme della qdf sui maxiemendamenti (pp. 273-274).
Confronto con la riforma costituzionale del premierato:
Il testo in discussione:
formalizza l’incarico per formare il Governo, introduce il potere di chiedere la revoca dei ministri (art. 92),
prevede la fiducia collegiale al Governo formato dal premier neo-eletto con due possibili passaggi parlamentari, ove falliscano entrambi vi è lo scioglimento automatico; in caso di approvazione della sfiducia si prevede lo scioglimento automatico; ove il Premier eletto si faccia da parte dimettendosi e non chiedendo lo scioglimento è possibile solo un secondo Governo guidato da una persona eletta nella maggioranza, così pure nei casi di decadenza, impedimento permanente o morte del Premier.
Elementi di discussione emersi nel dibattito pubblico:
ha senso formalizzare l’incarico?
E’ coerente la proposta di revoca con la fiducia che resta collegiale?
E’ coerente l’elezione diretta con la fiducia iniziale?
E’ ragionevole l’automatismo sfiducia-scioglimento?
Ha senso che si possa costituire un solo secondo Governo e che la guida sia limitata a chi è stato eletto nella maggioranza?
- Parlamento in seduta comune
Questo tema è trattato per esteso Parlamento nei paragrafi da 4.2 a 4.5 del Cap. IV MC; Paragrafo 2 del Cap. VI GL, a quelli rinvio per completezza
Il Parlamento in seduta comune ha questo sito autonomo quasi sconosciuto
https://www.parlamento.it/home
Qui trovate i resoconti della legislatura
https://parlamento18.camera.it/13
Trovate 19 convocazioni.
Le prime 2 sono per l’elezione dei membri laici del Csm.
Dalla terza alla undicesima si tratta di tentativi andati a vuoto per un giudice costituzionale mancante.
Dalla dodicesima alla sedicesima i giudici da eleggere diventano quattro.
Dalla diciassettesima alla diciannovesima si trattava di eleggere un componente del Csm
Il tema, insieme al Parlamento in seduta comune, è trattato dal Manuale MC a pag. 70 e alle pp. 141/146 e da quello GL alle pp. 153/159
Ricordo che il quorum per i 5 giudici espressi dal Parlamento è di due terzi dei componenti nei primi tre scrutini, che scendono a tre quinti dal quarto.
Per il Csm il quorum è di tre quinti dei componenti nei primi due scrutini e di tre quinti dei votanti dal terzo.
- gruppi parlamentari
Passando poi al tema dei Gruppi parlamentari vi rinvio anzitutto alle pagine istituzionali dei Regolamenti di Camera e Senato:
https://www.senato.it/istituzione/il-regolamento-del-senato/capo-iv/articolo-14-1
I gruppi sono trattati nel Capitolo III del Manuale MC e nel paragrafo 5 del Cap. V del Manuale GL
I gruppi sono soggetti necessari al funzionamento delle Camere e tendenzialmente rispecchiano il pluralismo politico come uscito dalle elezioni, la Costituzione negli articoli 72.3 e 82.2 li usa infatti come parametro nella formazione delle Commissioni (p. 78 Manuale MC). Sono ampiamente normati nei Regolamenti. Alla Camera è presente un requisito numerico di 14 deputati che scatterà dalla prossima legislatura come conseguenza della riduzione dei parlamentari secondo quanto deciso nel Novembre 2022, per ora vale ancora il limite di 20 di cui parla il Manuale; sono però possibili deroghe da parte dell’Ufficio di Presidenza), al Senato dove ora il limite è già sceso a 6 sono presenti anche requisiti politici di tendenziale corrispondenza alle liste elettorali, con l’obiettivo di disincentivare la nascita di nuovi gruppi in corso di legislatura, che però nella prassi fa fatica ad imporsi (p. 81). L’appartenenza a un gruppo è tendenzialmente obbligatoria, con qualche eccezione al Senato (senatori di diritto e a vita, senatore che ha abbandonato il proprio gruppo o che ne è stato espulso, pag. 78). Ad inizio di legislatura (Ivi) i Gruppi si costituiscono ed eleggono i propri organi, a partire dai Presidenti sulla base di un atto denominato Regolamento (Senato) o Statuto (Camera). Tranne i pochi esentati al Senato i non iscritti sono riuniti nel Gruppo Misto. Dal 1997 è ammessa alla Camera dentro il Gruppo Misto sulla base di alcuni requisiti numerici la formazione di componenti politiche, ossia una sorta di sotto-gruppi (p. 80); idem dal 2022 al Senato.
La natura giuridica dei gruppi tra società e Stato, tra partiti e istituzioni, è anfibia, per un verso sono associazioni (anche se la loro esistenza è obbligatoria), per altro sono soggetti interni alla Camere ma non veri e propri organi delle stesse, sono raccordati ai partiti (che prevedono norme relativi ad essi nei propri Statuti), ma operano comunque con autonomia dentro le Camere.
Uno dei dilemmi maggiori rispetto al rapporto tra singoli e gruppi è se debba prevalere un’impostazione liberale tradizionale secondo cui il centro sarebbe il divieto di mandato imperativo (art. 67) o una democratica basata sulla sovranità popolare e sul principio di responsabilità di fronte ai cittadini (artt. 1 e 49) che porta a considerare come decisiva la disciplina di voto con eventuali sanzioni nel caso in cui essa sia trasgredita. Nelle democrazie parlamentari contemporanee è prevalente questo secondo approccio (p. 93). I Regolamenti parlamentari prevedono alcuni vincoli di trasparenza e di merito ai Regolamenti-Statuti dei Gruppi, che però hanno poi un’ampia autonomia.
Mentre in anni recenti si è molto compresso il finanziamento pubblico dei partiti, viceversa si è esteso quello ai gruppi, sostanzialmente in proporzione ai componenti dei medesimi, con l’introduzione di alcuni strumenti di controllo (p. 99). Questa combinazione ha come effetto una crescita del ruolo degli eletti dentro ciascun partito.
Il Manuale G-L ha un approfondimento a pag. 133 sulla natura ambigua dei gruppi, come certificata dalla Corte di Cassazione e dalla Corte Costituzionale (per la Cassazione ciò comporta che i conflitti tra gruppi e singoli parlamentari debbano essere risolte dalla giustizia domestica interna alle Camere) ; a pag. 134 illustra le eccezioni introdotte all’obbligo di iscrizione al Senato nel 2017 (senatori a vita) e nel 2022 (chi abbandona i gruppi per dimissioni o espulsione e non aderisce ad altri: è una norma contro il trasformismo). Questo status dà luogo a minori diritti nello svolgimento del proprio ruolo, a favore di un’impostazione più centrata sui gruppi e tesa a scoraggiare il trasformismo.
Come vedremo oltre e come segnala tale Manuale il ruolo dei Gruppi è di particolare rilievo per la già accennata composizione di norma proporzionale delle Commissioni e per la composizione di quel fondamentale organo di programmazione che è la conferenza dei Presidenti dei gruppi (p. 141).
Dati empirici
Si è partiti con 9 gruppi sia alla Camera sia al Senato; nella legislatura precedenti si era partiti da 7 gruppi in entrambe ma poi si era arrivati a 9 alla Camera e 10 al Senato.
Camera
I gruppi alla Camera sono ora 10, dopo la scissione tra Italia Viva ed Azione, entrambi in deroga rispetto alla soglia di 20, mentre il gruppo originario superava quella soglia.
Erano partiti in deroga sia Alleanza Verdi Sinistra (che aveva superato lo sbarramento del 3% della legge elettorale) e Noi Moderati che non lo aveva superato ma che ha avuto alcuni eletti di coalizione nei collegi e che poi ha avuto qualche prestito da parte di Fratelli d’Italia per arrivare a 9.
Nel Misto vi sono le componenti Più Europa, Minoranze Linguistiche e alcuni singoli
https://www.camera.it/leg19/46
Senato
Nessuno ha usufruito della possibilità di non essere iscritto. I senatori a vita, come in precedenza, si collocano normalmente nel Misto o in quello delle Autonomie per aiutare le minoranze linguistiche a raggiungere la soglia.
I gruppi sono rimasti 9 perché i senatori di Azione dopo la scissione, essendo pochi, sono finiti nel Misto.
Il Misto è composto da singoli e da due componenti politiche, quella dell’Alleanza Verdi-Sinistra presente sin dall’inizio e da quella di Azione creatasi dopo la scissione. Da notare il gruppo Civici d’Italia che è stato possibile col prestito di alcuni eletti in Fdi.
https://www.senato.it/composizione/gruppi-parlamentari/riepilogo-della-composizione
Esaminiamo ora i cambiamenti individuali di gruppo, senza considerare quelli collettivi e quelli per subentro, dimissioni o decesso o prestito concordato di inizio legislatura.
Qui trovate i dettagli per la Camera:
https://www.camera.it/leg19/1083
Sono stati 19, non molti in sé, però 6 sono di passaggi dalle opposizioni alla maggioranza, il che significa 12 voti in più per la maggioranza, decisamente non pochi, il 3% dell’Aula.
1 da Avs al Misto (Soumahoro); 1 da Avs al Pd (Evi); 1 da M5s a Azione (Onori); 2 da Az-Iv a Fi (Castiglione e Costa); 1 da Az al Misto (Carfagna); 1 da M5s a Fi (Lovecchio); 1 da Iv a Fi (De Monte); 1 da Fdi a Misto (De Bertoldi); 1 da Iv a Misto (Marattin); 1 da Lega a Misto (Minardo); 1 da Misto a Noi Moderati (Brambilla); 1 da Noi Moderati a Misto (Cesa) ; 1 da Lega a Fi (Bellomo); 1 da Misto a Fi (Minardo), 1 da Noi Moderati a Fi (Bicchielli), 2 da Fdi al Misto (Pozzolo, Messina), 1da Iv a Fdi Gruppioni)
I passaggi da opposizioni alla maggioranza sono quelli sottolineati.
Qui i dettagli per il Senato:
I casi sono stati 9, di cui ben 4 dalle opposizioni alla maggioranza, che ha così conquistato 8 voti in più, il 4 per cento dei seggi.
1 dal Misto alle Autonomie (Rubbia), 2 da M5s a Fi (De Rosa e Trevisi), 1 da Pd a Iv (Borghi), 1 da Autonomie a Iv (Musolino), 2 da Az a Misto (Gelmini e Versace), 1 da Pd a Iv (Furlan), 1 da Misto a Autonomie (Floridia; in reaktà sarebbe trabsitata da Misto-Avs a Misto a Aitonomie).
Qui la banca dati del prof. Curreri
http://www.lacostituzione.info/index.php/2019/10/14/banca-dati-sulla-mobilita-parlamentare/
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