I Parlamenti. (pp. 153-180 del manuale “Diritto pubblico comparato. Le democrazie stabilizzate”)
1. Cosa sono i parlamenti? La parola, a partire dal Medioevo assume il significato generale di “adunanza”. Lo studioso del diritto però è tenuto a dare al termine un significato più puntuale, che porta con sé caratteristiche ben precise e delineate. Riunioni di cittadini o persone per noi non possono quindi considerarsi tali.
Tutti i Parlamenti hanno una propria struttura, una precisa forma di autonomia organizzativa, finanziaria, e devono rappresentare, per poter essere tali, un contropotere rispetto agli organi di governo.
Primi veri Parlamenti:
1. Foggia con Federico II di Svezia-> 1232-1240 pubblica assemblea con poteri normativi con qualche forma di garanzia;
2. Magnum Parliamentum di Westminster a Londra, composto da abati, conti e baroni che aveva lo scopo di contrastare le richieste ulteriori di sussidi e contributi da parte dell’allora sovrano Enrico III. Il sovrano nel 1258, attraverso un atto normativo chiamato Provisions of Oxford, per soddisfare le proprie richieste dovrà accettare l’istituzione di un’Assemblea rappresentativa del reame composta anche da delegati delle città da convocare almeno una volta l’anno e alla quale sottoporre le decisioni di spesa. L’istituzionalizzazione del Parlamento britannico (Westminster dal nome del palazzo che lo ospita) avverrà con Edoardo I, intorno al 1295, che ne riconosce la sua indispensabilità e allargherà la rappresentanza anche a vescovi e arcivescovi.
Parlamento quindi come luogo fisico e come funzione, inteso un organo rappresentativo di porzioni più o meno ampie di cittadini, che si riunisce con una tempistica certa e garantito e che gode di una serie di diritti e prerogative; la funzione che gli viene riconosciuta dalla legge fondamentale dello stato è quella di poter assumere delle decisioni di portata generale, anche potendo limitare l’autorità costituita.
Il vostro manuale dice che “La conquista del Parlamento è la conquista dei diritti politici, del no taxation without representation (nel senso di quel principio per cui non è possibile imporre delle tasse senza che il luogo di rappresentanza dei cittadini lo voglia), della separazione tra i poteri pubblici.
Ricordiamoci che il Parlamento è per sua natura l’unica istituzione aperta verso la società, è un “porticato tra lo stato e la società civile” per usare le parole di Manzella, che il manuale riprende.
2. Le fonti del Parlamento e lo Status del parlamentare
Distinguiamo fonti scritte (Costituzione, regolamenti parlamentari, leggi ordinarie) e fonti non scritte (consuetudini e prassi).
Qual è la norma fondante nei sistemi democratici? La Costituzione, che nell’istituire il parlamento ne definisce le attribuzioni essenziali e il suo raggio di azione, in quanto organo e potere dello Stato chiamati ad assolvere funzioni diverse dall’esecutivo e dal giudiziario. (es. artt. 24, 39, 49, 50 Cost. francese; artt. 51 ss. Legge fondamentale tedesca; artt. 66 ss. Costituzione spagnola). Le Costituzioni rimandano poi a una fonte propria del Parlamento: regolamento parlamentare o standing orders nel mondo anglosassone.
Fondamento di ogni Parlamento democratico sono il principio dell’insindacabilità e dell’inviolabilità del parlamentare
Il primo principio nasce in Gran Bretagna nel xiii secolo, formalizzato nell’art 9 del Act Declaring the Rights and Liberties of the Subject and Settling the Succession of the Crown, ovvero il Bill of rights approvato sotto Guglielmo iii d’Orange re di inghilterra nel 1689, secondo cui la libertà di parola in Parlamento non può essere ostacolata o contestata nemmeno in sede giudiziaria.
Il secondo, viene formalizzato un secolo dopo con gli artt. 7 e 8 della Costituzione francese del 1791, che sanciscono il divieto di perseguire, arrestare o detenere un membro del Parlamento senza la preventiva autorizzazione della Camera di appartenenza. (In Italia, ma non altrove, è stata molto limitata dal 1993, ridotta solo ai casi di arresto non in flagranza di reato, mentre altrove è rimasta l’autorizzazione a procedere anche per processare gli eletti).
Entrambi i principi, insieme ad altri, sono indicatori della natura democratica o meno del sistema politico, insomma dello stato di salute di una democrazia. Questo perché questi principi stabiliscono che il potere legislativo è un potere autonomo rispetto a quello esecutivo e quello giudiziario, interconnesso ma mai sottoposto.
Altra caratteristica del parlamentare è la libertà del mandato parlamentare, che in alcune Costituzioni viene fissato con il principio del divieto di mandato imperativo, nel senso che il parlamentare è sempre libero nell’esercizio delle sue funzioni e non può essere vincolato da istruzioni ricevute dal suo partito, da elettori o da finanziatori. Su questo divieto si fonda il concetto di rappresentanza politica che non va intesa nel senso della rappresentanza vincolante tra mandante e mandatario tipica del diritto privato. Al contrario, la rappresentanza politica prende vita da un’entità plurale, dall’atto di una volontà collettiva che è il voto. Non si crea, in linea di principio, nel contesto politico un vincolo tra rappresentante e rappresentato->libertà di mandato.
Riflessione: Come mantenere questa garanzia senza avallare le forme più varie di trasformismo? Se il mandato fosse imperativo le dirigenze di partito potrebbero sostituire gli eletti, che così dipenderebbero da loro ma non dagli elettori. Se però non ci sono dei disincentivi al trasformismo individuale, ad esempio agli spostamenti tra un gruppo ed un altro, l’autonomia rispetto alle dirigenze diventa anche irresponsabilità verso gli elettori.
Deroga: Negli ordinamenti federali la Camera è chiamata a rappresentare gli interessi dei territori, i rappresentanti dei Lander in questo contesto ricevono precise indicazioni di voto dalle Assemblee statali, venendo considerati dei delegati statali presso il Parlamento federale e sono soggetti a revoca dall’organo che li ha designati. In alcuni Stati degli USA troviamo anche l’istituto del recall, ovvero la revoca del mandato parlamentare da parte degli elettori.
Questi tre elementi di indipendenza sono rafforzati anche da un’indennità parlamentare, che garantisce in particolare da possibili dipendenze verso gruppi di pressione.
3. Struttura
Monocameralismo e bicameralismo. Il primo è tipico soprattutto di Stati piccoli e che non hanno particolari esigenze rispetto al tipo di Stato. I due terzi di parlamenti presenti al mondo sono monocamerali ma i Parlamenti delle democrazie stabilizzate che studierete nel manuale sono sistemi bicamerali.
I sistemi bicamerali possono essere sistemi paritari (oggi recessivi, nelle democrazie consolidate, praticato soprattutto in Italia) e asimmetrici (nettamente prevalenti. In questi ultimi solo la prima Camera ha l’esclusiva del rapporto fiduciario, prevale nel voto finale sulle leggi ordinarie, mentre di norma un equilibrio paritario rimane sulla revisione costituzionale e la seconda Camera rappresenta gli enti territoriali, ossia o gli esecutivi come in Germania o i legislativi come in Austria).
Il manuale inserisce poi una terza categoria di sistemi misti (Usa, Uk, Canada) che presentano altre diversità di rappresentanza come gli Usa; c’è un certo equilibrio specie nella funzione legislativa e un ruolo specializzato del Senato in particolare sulle nomine dei giudici della Corte Suprema di proposta presidenziale. Per ciò che concerne la Camera dei Lords essa ha oggi una complessa composizione mista, in prevalenza di membri vitalizi nominati dalla Corona; sulle funzioni il modello è quello asimmetrico a prevalenza della Camera dei Comuni. Unaa soluzione analoga è adottata dal Canada.
Attualità-> crisi del bicameralismo paritario e monocameralismo alternato.
4. Organizzazione
I parlamenti si organizzano in base ai compiti che gli vengono attribuiti dall’ordinamento giuridico. Possiamo distinguere anzitutto i lavori di Aula, in plenaria, luogo essenziale di parola per capire le differenze esistenti anzitutto tra gruppi di maggioranza e di opposizione, e quelli di Commissione, luogo privilegiato soprattutto per redazione di testi e di eventuali accordi. Teniamo conto che, nonostante siano quelli più visibili, i lavori d’Aula sono solo la punta dell’iceberg del diritto parlamentare.
– Per quanto riguarda l’Aula, fondamentale risulta essere il ruolo del Presidente di Assemblea, che rappresenta il vertice dell’amministrazione parlamentare, viene eletto di regola dalla maggioranza ma riveste comunque un ruolo di garanzia.
Il presidente, tra l’altro, si pronuncia sull’ammissibilità degli emendamenti e sulle modalità di voto. Il suo ruolo è particolarmente pronunciato nel Regolamento della Camera italiana, specie sulla programmazione dei lavori, compito che al Senato è affidato alla maggioranza e in altri ordinamenti soprattutto al Governo, con bilanciamento per la programmazione alternativa dei gruppi di opposizione (a cominciare dal Regno Unito).
Si distinguono poi i casi in cui il Presidente abbia un ruolo di garanzia dell’intero Parlamento (scelta prevalente nelle democrazie parlamentari) da quello di un Presidente coinvolto a pieno titolo nell’indirizzo di maggioranza (Presidente della Camera Usa, in caso di coincidenza di orientamento col Presidente; Presidente del Senato Usa) o, comunque, politico in senso opposto (Presidente della Camera Usa in caso di orientamento opposto al Presidente). La Presidenza del Senato Usa è affidata al Vice-Presidente federale e ha il significato di un ruolo di equilibrio tra gli Stati.
Ricapitolando, possiamo distinguere due ipotesi diverse: presidente come organo di garanzia dell’intero parlamento e presidente non garante di tutti ma esecutore della volontà del governo.
A integrazione del Manuale va però segnalato che i poteri marcati e anomali del Presidente della Camera in Italia sulla programmazione dei lavori dalla fine degli anni ’90 hanno portato a considerarlo come uno degli elementi chiave delle maggioranze parlamentari, problematizzando la distinzione del Manuale.
– I parlamentari sono di norma associati in gruppi politici, i veri soggetti collettivi ordinatori dei lavori, che tendono a corrispondere ai partiti che si sono presentati alle elezioni. I requisiti per la formazione dei medesimi sono numerici (con varie possibili soglie) e/o politici (ad esempio con riferimento a liste elettorali). Gli indipendenti possono essere raccolti in tutto o in parte in un Gruppo Misto che però non è presente ovunque (in tal caso l’indipendente acquisisce lo status di parlamentare non iscritto).
Le modalità di composizione variano da ordinamento a ordinamento. In Francia, per esempio, per costituire un gruppo in Assemblea nazionale è necessario essere almeno 20 deputati, sottoscrivere una dichiarazione di identità e omogeneità politica che viene pubblicata sulla Gazzetta ufficiale. In Germania vengono chiamati fazioni e la loro disciplina è estremamente articolata e trova fondamento nella Legge fondamentale, in una legge ordinaria e nel regolamento parlamentare->Nel Bundesrat i gruppi sono costituiti sulla base del Land di appartenenza e votano in modo collettivo.
Elemento dell’omogeneità politica: I gruppi si dotano di un proprio regolamento interno e di una struttura di funzionamento con al vertice un presidente del gruppo o capogruppo. Di norma i gruppi sono caratterizzati da un grado forte di disciplina di voto nelle forme di governo con rapporto fiduciario e la rottura della disciplina può far incorrere in sanzioni. Un parlamentare può decidere di non aderire più alla linea politica del gruppo e uscire o essere espulso senza che per questo cessi il mandato parlamentare. L’elemento dell’omogeneità caratterizza anche il contesto nordamericano ma con declinazioni più sfumate rispetto al contesto europeo. I partiti nordamericani del resto operano su una dimensione di scala più ampia degli stati nazionali dell’Unione europea, comparabile in realtà a quella del Parlamento europeo. Nel congresso degli Usa i gruppi si distinguono in congressional caucus e party caucus a seconda che l’appartenenza al gruppo derivi dall’appartenenza a uno specifico partito politico o meno. In linea di massima la posizione costituzionale dei partiti negli usa è marginale, mentre viene rafforzato il ruolo del singolo candidato al Congresso. Negli ultimi anni, tuttavia, si nota una crescita di omogeneità nei partiti Usa, il che però comporta problemi in quella forma di governo che si basa su una logica di compromesso tra istituzioni diverse.
Intergruppi: I gruppi parlamentari propriamente detti vanno distinti dagli intergruppi, per lo più informali, che si vengono a creare per comunanza di interessi e/o di valori; la loro eventuale regolamentazione (come nel Regno Unito) è connessa a quella delle lobbies.
Commissioni: possono essere permanenti (di solito modellate sulle strutture ministeriali con cui interagiscono) e hanno di norma un ruolo decisivo nel procedimento legislativo (Italia, Soagna, Germania), predisponendo testi per l’Aula, in particolare emendando i testi provenienti del Governo. Si chiamano così perchè permangono per l’intera legislatura e sono previste espressamente dai regolamenti parlamentari, se si vuole modificare numero e funzionamento è necessario intervenire sulla fonte; possono essere speciali, ossia costituite ad hoc per affrontare per un periodo determinato una particolare questione; di inchiesta, con poteri equivalenti all’autorità giudiziaria anche in taluni ordinamenti come la Germania su richiesta di una minoranza parlamentare.
Opposizioni e minoranze.
Il ruolo dell’opposizione parlamentare, al di là della sua eventuale formalizzazione, assume particolare importanza in quanto la vera separazione dei poteri nelle forme di governo con rapporto fiduciario non è più data dalla separazione tra istituzioni, tra Governo e Parlamento, ma tra il continuum maggioranza-Governo (nella gran parte di esperienze con legittimazione diretta degli esecutivi in realtà corpo elettorale-maggioranza-Governo, in Francia anche col Presidente della Repubblica) e l’Opposizione. Di solito, soprattutto negli ordinamenti derivati da quello del Regno Unito (come il Canada), il termine Opposizione è indicato al singolare (in Uk “His majesty’s Opposition), identificando il primo partito che non esprime la fiducia al Governo ed è distinto dalle ulteriori minoranze, godendo di particolari prerogative (nel Regno Unito fin dal 1937).
La funzione dell’Opposizione è esprimere un controllo alternativo a quello di cui dispone la maggioranza rispetto al Governo, al fine di una vittoria nelle successive elezioni. Si concretizza in strumenti quali il Prime Minister’s question time e gli Opposition days.
Anche laddove il riconoscimento avvenga di fatto o sia comunque meno marcato esistono alcuni strumenti che, sia pur previsti in astratto per minoranze del Parlamento (che possono anche essere trasversali o minoranze interne alla maggioranza) sono però di norma usati dai gruppi che non votano la fiducia al Governo, come il ricorso preventivo di costituzionalità in Francia.
6. Funzioni dei Parlamenti. riassume quindi le funzioni dei Parlamenti secondo quanto individuato sin dall’esperienza del Regno Unito: funzione elettorale, nel senso di elettiva del Governo (che però in larga parte delle esperienze è risolta dal corpo elettorale con una legittimazione diretta) e di altre autorità, come in vari ordinamenti i giudici costituzionali; legislativa (anche se a causa del continuum il monopolio dell’iniziativa legislativa efficace è del Governo, il Parlamento ritrova un ruolo nell’ emendare, sia pure con vari limiti); pedagogica (verso gli elettori); espressiva (delle opinioni degli elettori), informativa (verso gli elettori).
Presenta alla fine una schematizzazione più semplice ed oggi più frequente: legislativa, di indirizzo e controllo (che assorbe quella elettiva e la gran parte di quella espressiva); dialogo con la società civile (che assorbe quelle pedagogica e informativa).
Ovviamente un singolo atto può anche rientrare in più tipologie: approvando una legge oltre a fare legislazione si fa anche indirizzo e anche dialogo.
7. Funzione legislativa
Il Parlamento è la sede per eccellenza del potere legislativo, In origine il potere di votare la legge era lo strumento per limitare il potere assoluto dei monarchi. In seguito, con la fine del parlamentarismo dualista classico, lo schema cambia: la funzione legislativa resta più importante per il Parlamento della forma presidenziale USA, mentre in quella monista a primato del Gabinetto essa si sposta in gran parte sul Governo.
La funzione è regolata in parte dalla Costituzione e in parte dai Regolamenti e si compone di tre fasi principali.
1. Fase dell’iniziativa, i cui titolari sono di norma soprattutto i parlamentari (singoli e/o associati), i Governi (che nelle forme con rapporto fiduciario tendono ad avere il monopolio di quella efficace mentre i parlamentari si ritagliano un ruolo nella successiva fase emendativa); in alcuni casi anche una parte minima – fissa o percentuale – del corpo elettorale. La preminenza del Governo si rivela in alcuni limiti posti a leggi o emendamenti di spesa e nella formalizzazione delle principali iniziative del periodo in strumenti quali il Discorso della Corona inglese (in realtà scritto dal Primo Ministro).
2. Fase dell’istruttoria, che diverge molto da un ordinamento all’altro. In quelli anglosassoni sono previsti tre momenti o letture (presentazione; discussione direttamente in Assemblea con votazione per il passaggio all’esame e in caso positivo esame in Commissione che sfocia nel report stage, ossia un testo con annessa relazione; esame finale dell’Aula ma con quest’ultimo siamo già nella successiva terza fase). Nella fase istruttoria in molti ordinamenti sono disposte hearings, ossia udienze legislative per acquisire vari elementi conoscitivi, anche e soprattutto da realtà esterne (come ad esempio le lobbies).
3. Fase approvativa: nelle forme parlamentari e semi-presidenziali bicamerali, lo schema, escluse poche leggi tra cui quelle costituzionali, è ricalcato su quello dei Parliament Acts britannici del 1911 e del 1949: dopo un certo periodo il voto della prima Camera prevale su quello contrario della seconda. Con la terza fase sul momento si conclude il lavoro interno al Parlamento e il testo passa di solito al Capo dello Stato, che può disporre di poteri variabili rispetto ad esso, per eredità dell’antica sanzione regia (che era considerata alla pari del voto delle due Camere): si può andare da un potere di rinvio superabile con la medesima maggioranza (Italia) ad un potere di veto superabile a due terzi di entrambe le Camere (Usa).
Attualità: i problemi della legislazione e la risposta del Parlamento
8. Funzione di controllo e indirizzo
Il controllo si concretizza in interrogazioni (atti in cui si chiedono soprattutto informazioni, che nel Regno Unito assume particolare rilevanza sotto forma di question time, ossia di domande a risposta immediata e diretta; il più importante è il Premier question time a scadenza settimanale), interpellanze (atti in cui si esprimono soprattutto giudizi), indagini conoscitive (per acquisire informazioni al di fuori del lavoro legislativo, per quello ci sono le già citate hearings o audizioni), commissioni di inchiesta.
A metà strada tra controllo e indirizzo si pone il parere di avviso e consenso del Senato americano su trattati internazionali (maggioranza di due terzi) e sulle nomine dei giudici della Corte suprema e di altri funzionari federali.
L’indirizzo si concretizza in mozioni (ove sia presente il rapporto di fiducia per confermarlo, precisarlo, rettificarlo), risoluzioni (prese di posizione a prescindere dal rapporto fiduciario), ordini del giorno (testi presentati da singoli parlamentari, soprattutto nel corso del procedimento legislativo, per sollecitare una posizione di merito del Governo, da non confondere con l’ordine del giorno generale di una Camera, che raccoglie i punti in esame nella seduta). Ovviamente nelle forme con rapporto fiduciario il senso degli strumenti usati cambia di norma a seconda che siano usati da parlamentari della maggioranza che li usano per sostenere il Governo, al limite per aggiornare la traiettoria, o da parlamentari di gruppi di opposizione che mirano a mettere in difficoltà il Governo, esponendo indirizzi alternativi, controllando in nome di priorità alternative da far valere in raccordo col corpo elettorale per cambiare i rapporti di forza tra i cittadini.
9 Funzione dialogante.
Si intende la costruzione di un permanente e costante dialogo aperto e trasparente con le espressioni della società civile e degli interessi organizzati.
Si concretizza in petizioni popolari, in forme di regolamentazione dell’attività di lobbying che viene sempre più riconosciuta come fisiologica. In particolare negli USA esiste un vero e proprio diritto costituzionale dei portatori di interessi particolari a influenzare il processo decisionale (I emendamento statuisce il rights to petition the Government)
anche se alcuni Paesi tra cui l’Italia, la Spagna, la Grecia e il Portogallo, appaiono ancora arretrati nel far venire alla luce ciò che avviene comunque di fatto.
Lascia un commento