Lezione n. 24 27.04.26 mattina

Sui Parlamenti si riprenderanno i temi della lezione precedente.

In aggiunta propongo la lettura di questo testo del prof. Augusto Barbera, scritto in modo molto essenziale, di cui segnalo alcuni passaggi chiave

La definizione di Parlamento è difficile perché così si denominano varie esperienze di diverse forme di Stato, tuttavia il punto chiave che l’Autore intende sottolineare è il seguente:

“sono soprattutto il sistema dei partiti, la natura degli stessi (a ‘disciplina coesa’, come in Gran Bretagna, o a ‘vincolo debole’, come negli Stati Uniti) e le loro relazioni reciproche che possono modellare la struttura della rappresentanza parlamentare e i compiti del parlamento. A sua volta il tipo di sistema elettorale adottato per l’elezione del parlamento influenza i lineamenti di fondo del sistema dei partiti “.

Chiarito questo passaggio, Barbera fa quindi una ricostruzione storica imperniata sul Parlamento inglese, insistendo in particolare sulla Magna Carta del 1215 con cui si afferma il principio “no taxation without representation”. Comincia ad affermarsi grazie al Parlamento inglese il concetto di rappresentanza a differenza delle vecchie assemblee divise per status, secondo interessi corporativi.

“Nel 1641 e nel 1649 avvengono due passaggi cruciali per il delinearsi dei parlamenti moderni: nella prima data il Triennial act regolamenta la convocazione periodica del Parlamento, nella seconda un Parlamento decimato, ma indomito, condanna alla decapitazione Carlo I Stuart che lo aveva sfidato tentando di trarre in arresto numerosi membri della Camera dei Comuni.. Nel 1689, con il Bill of rights, Guglielmo d’Orange.. assume l’impegno a non esercitare lo ius dispensandi, cioè a non dispensare chicchessia dall’osservanza delle deliberazioni del Parlamento. Si apriva così la strada a una significativa affermazione del principio di legalità”.

In seguito avviene un ulteriore e decisivo passaggio: “Se nei secoli precedenti era stato vieppiù difficile per il re governare senza il consenso del Parlamento, dal XVIII secolo in poi sarebbe stato consentito governare solo a un governo che godesse la fiducia del Parlamento”. Ciò accade in particolare dopo la riforma elettorale del 1832 e la legittimazione diretta dei Governi in un quadro sostanzialmente bipartitico.

Più ambigua la vicenda francese dove la “ventata rivoluzionaria” “lascia spazio a un’Assemblea Nazionale, che oscillerà fra tentativi di prevaricazione (‘la dittatura della Convenzione’) e forme di subordinazione ad altri poteri.” con i mandati imperativi che indebolivano il ruolo dei rappresentanti.

“Solo il Congresso americano – e qui Barbera ci fa entrare nella terza Rivoluzione- avrà una vita fortunata, ispirandosi alla fase dualista del parlamentarismo inglese.

Da quest’ultimo trae le mosse anche la ricostruzione del bicameralismo, in cui i rapporti di forza tra le due Camere si spostano progressivamente su quella dei Comuni, a partire da quella in materia finanziaria, specie dopo la riforma elettorale del 1832. Dal Parliament Act del 1911 resta ai Lords solo un potere di veto temporaneo, sospensivo. A questo modello di correttivo aristocratico non paritario si conformano altre Camere, con l’opposizione dei sostenitori del radicalismo democratico.

Esaminati i pro e i contro del bicameralismo, Barbera conclude che “Il bicameralismo oggi appare vitale solo negli Stati federali o negli Stati a forte decentramento regionale…La tendenza nei moderni ordinamenti è dunque duplice: o si passa al sistema unicamerale o, con un’ulteriore differenziazione delle due Camere, si riconosce nella seconda la sede per la partecipazione delle comunità regionali ai processi decisionali nazionali; tale tendenza accentua però la asimmetria delle seconde Camere nei poteri di indirizzo politico”; in particolare il rapporto fiduciario è riservato alla Camera bassa, che prevale anche nel voto finale sulle leggi, tranne di solito la materia costituzionale. 

Si passa quindi a enucleare i caratteri costanti dei Parlamenti: comunicazione Stato-società, assemblee permanenti con legittimazione politica, mandato non imperativo, non delegabile, soggetto a forme di responsabilità politica, ma sul mandato imperativo fa eccezione il Bundesrat tedesco; applicazione del principio di maggioranza al loro interno; pubblicità dei lavori e prevalenza del voto palese nonché della disciplina di gruppo; previsioni di ineleggibilità (per tutelare genuinità del voto) e di incompatibilità (per la separazione dei poteri); verifica dei poteri (con eccezioni, es. Francia); presidenza propria (eccetto Senato Usa); autonomia interna (compressa in Francia); garanzie di indipendenza, oggi con limiti; presenza di gruppi tendenzialmente corrispondenti a partiti; presenza di Commissioni specializzate.

Barbera ricostruisce le funzioni in quattro tipi: rappresentanza, indirizzo politico. legislazione, controllo, 

La rappresentanza si esprime ad es. nella revisione costituzionale o, talora, nell’elezione del capo dello Stato e comprende anche l’assunzione di compiti di garanzia come l’impeachment o la scelta di giudici costituzionali.

L’indirizzo politico si esprime soprattutto nel rapporto fiduciario, tipico delle forme parlamentari e semi-presidenziali. Nelle forme presidenziali soprattutto con l’approvazione del bilancio. Soprattitto in presenza di sistemi elettorali selettivi l’indirizzo politico parte però già dalle scelte del corpo elettorale, legittimando direttamente gli esecutivi, prima della fiducia vera e propria in Parlamento.

Sulla legislazione in cui il ruolo del Parlamento si è espanso comprimendo il ruolo del Capo dello Stato e con la perdita di funzioni giudiziarie, esternalizzate in organi indipendenti, lo sviluppo dello Stato sociale ha segnato un passaggio da norme generali e astratte a provvedimenti specifici e dettagliati, che ha finito per rafforzare il ruolo dei Governi.

Sul controllo, che porta alla diffusione di informazioni, va detto che gli obiettivi sono di far valere i limiti di legge e dal verificare il rispetto degli indirizzi con strumenti quali interrogazioni (fine conoscitivo) e interpellanze (fine valutativo). Nelle forme con rapporto fiduciario il controllo è esercitato soprattutto dall’opposizione per contrastare la maggioranza evidenziando linee programmatiche alternative ed anche strumenti quali accessi diretti alla Corte con controlli preventivi delle leggi (Francia) o commissioni d’inchiesta decise da una minoranza (Germania).

Lo scioglimento anticipato, legato al rapporto fiduciario, ha avuto un’evoluzione generale che lo ha portato a ruotare di solito più verso i Primi ministri che non verso i Capi di Stato, soprattutto quelli monarchici che hanno perso discrezionalità in materia. Fa eccezione soprattutto il Presidente francese, che può sciogliere senza controfirma. Ove lo strumento non sia previsto o il suo utilizzo difficoltoso (come nella III Repubblica francese) le dinamiche possono degradare in senso assembleare, di impotenza decisionale.

In conclusione, pur tendendo conto di tutti i problemi, recenti, Barbera segnala che i trend non sono mai stati univoci e che sarebbe pertanto sbagliato ritenere che sia esistita un’età dell’oro da cui si stia procedendo solo per declinare.